Post-Soeharto: Praktik Delusi Matematika Efisiensi Sektor Publik

Post-Soeharto: Praktik Delusi Matematika Efisiensi Sektor Publik

Setelah Orde Baru, pemerintah mempromosikan reformasi sektor publik yang dikenalkan oleh donor internasional melalui para profesional birokrasi yang dididik di Barat. Salah satunya adalah efisiensi layanan publik. Namun, masih terdapat pandangan yang tidak tepat dalam melihat efisiensi di sektor publik. Tulisan ini akan mengupasnya.

——-

Pasca runtuhnya Soeharto (post-Soeharto), pemerintah Indonesia telah menginisiasi perbaikan yang masif di sektor publik, yang dikenal dengan istilah ‘orde reformasi’. Selain pemberantasan korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN), yang paling sering didengungkan adalah birokrasi yang efisien. Birokrasi yang tidak efisien dicap sebagai salah satu faktor penghambat pelayanan kepada masyarakat dan penghambat pertumbuhan ekonomi yang inklusif.

Jargon efisiensi birokrasi pun menjadi retorika yang sering kita dengarkan. Selain praktik KKN, ketidakefisienan birokrasi sepertinya telah menjadi musuh utama publik. Namun demikian, menurut pengamatan saya, matematika efisiensi yang tidak tepat malah menimbulkan delusi. Hal ini malah kontra produktif dengan usaha membumihanguskan ketidakefisienan birokrasi.

Karenanya, diperlukan alternatif lain perhitungan layanan publik. Hal ini mesti dibangun dengan dialog yang konstruktif untuk mencegah uang publik dibelanjakan percuma tanpa memberikan manfaat yang berarti bagi masyarakat.  Tentu saja, tak kalah mendesak, parameter perhitungan yang tepat nantinya akan memudahkan masyarakat dalam mengawasi penggunaan sumber daya yang bersumber dari uang rakyat.

Logika Sederhana Perhitungan Efisiensi

Secara teoritis, perhitungan efisiensi itu terkesan sangat mudah. Sebab, hanya perlu menghitung bobot yang tepat antara produk atau keluaran (output) dengan sumber daya atau masukan (input) yang dibutuhkan. Sederhana saja, yaitu sesuatu semakin efisien jika semakin banyak produk yang dihasilkan oleh suatu organisasi dengan sumber daya yang sama. Atau, dengan kata lain, suatu jumlah produksi yang sama dihasilkan dari sumber daya yang lebih sedikit.

Perhitungan sederhana tersebut semakin mudah apabila diilustrasikan dalam rangkaian produksi barang yang nyata (tangible). Namun,  hal ini akan semakin kompleks ketika menghitung produk yang bersifat tidak dapat diraba, dilihat, diterawang, dan hanya bisa dirasakan manfaat atau kehadirannya (intangible).

Perhitungan sederhana itu juga semakin kompleks ketika sudah berhubungan dengan proses produksi di sektor publik. Mengapa? Salah satu penyebabnya adalah sulitnya kita bersepakat dalam menentukan pembilang dan pembaginya, yaitu menentukan jumlah keluaran dan jumlah masukan.

Bukankah produksi (kehadiran) sektor publik itu lebih mudah dirasakan dalam kehidupan sehari-hari? Nah, itulah yang menjadi inti delusinya, yaitu ketika tidak tercapai titik temu (missmatch) antara produk yang dibutuhkan oleh publik dengan rencana keluaran yang dituangkan dalam dokumen anggaran suatu organisasi publik. Belum lagi unsur perhitungan sumber daya yang digunakan di sektor publik itu cenderung materialistik atau hanya mempertimbangkan matematika anggaran.

Produk Sektor Publik dalam Dokumen Perencanaan

Mari kita lihat pemahaman umum atas produk sektor publik. Secara sederhana, kehadiran sektor publik dalam konteks berbangsa dan bernegara dirasakan masyarakat lewat suatu kebijakan, pelayanan, dan pengawasan. Kebijakan dibuat untuk mengatur tatanan bernegara sehingga jelas peran penyelenggara negara, swasta, maupun komunitas. Pelayanan diberikan pada barang dan jasa yang bersifat publik (public goods). Pengawasan dilakukan untuk memastikan regulasi dilaksanakan secara efektif.

Produk-produk apa saja yang akan dihasilkan oleh sektor publik selama satu tahun anggaran akan dituangkan dalam dokumen perencanaan disertai besarnya alokasi anggaran yang diperlukan oleh organisasi publik atau non-publik dalam menjalankan fungsi yang disepakati bersama oleh Eksekutif (Pemerintah) dan Parlemen (Dewan Perwakilan Rakyat), baik di tingkat pusat maupun daerah.

Sebagaimana tuntutan reformasi, saat ini dalam dokumen perencanaan anggaran sektor publik dituntut untuk menyajikan anggaran dan produk yang dijanjikan. Juga, ukuran indikator kesuksesan institusi pemerintahan dalam menjalankan fungsinya. Dalam teori manajemen publik, praktik tersebut disebut dengan penganggaran berbasis kinerja (performance-based budgeting).

Nantinya, di akhir tahun anggaran, realisasi atas anggaran (input), keluaran (output), dan hasil (outcome) dihitung dan dilaporkan sebagai rangkaian akuntabilitas penggunaan uang rakyat. Masing-masing institusi dapat menghitung sendiri seberapa efisien penggunaan anggaran melalui berbagai aktivitas birokrasi dalam menghasilkan produk yang dijanjikan. Kemudian, hasil laporan tersebut berpotensi untuk direviu ataupun diaudit.

Lantas di mana Letak Delusinya?

Sebelum menunjukkan letak ketidakakuratan dalam praktik pengukuran saat ini, perlu kita sepakati terlebih dahulu beberapa hal, yaitu (1) bahwa efisiensi birokrasi itu hal yang baik dan dituntut oleh banyak pihak; (2) bahwa organisasi yang sehat mengedepankan praktik efisiensi (selain ekonomis, efektivitas, dan etis – 4e) dalam menyediakan output kepada pengguna layanan; dan, dengan demikian, (3) birokrasi yang rasional adalah birokrasi yang dapat memenuhi tuntutan masyarakat atas efisiensi pemanfaatan uang rakyat. Karenanya, penentuan rasio yang tepat antara sumber daya yang diperlukan dengan hasil produk sektor publik menjadi titik kritis dalam rasionalisasi nilai efisiensi.

Nah, delusi yang pertama bersumber dari perhitungan jumlah sumber daya yang digunakan. Praktik dasar manajemen menjabarkan bahwa anggaran (uang) hanyalah salah satu sumber daya yang dikonsumsi dalam rangkaian aktivitas menghasilkan suatu produk. Masih terdapat sumber daya lain, seperti manusia (SDM), sarana prasarana, kematangan organisasi, waktu, teknologi, dan sumber daya lain yang diperlukan. Kecenderungan perhitungan efisiensi yang hanya memasukkan ukuran anggaran (uang) adalah sumber delusi efisiensi.

Mencoba merupiahkan seluruh sumber daya yang hampir tidak mungkin untuk dilakukan juga menjadi sumber delusi berikutnya. Mungkin perhitungan SDM, waktu, dan kemampuan manajerial sudah tertuang dalam biaya gaji dan tunjangan, tetapi bagaimana dengan ongkos untuk melayani dengan “senyum” dan melayani “sepenuh hati”? Bagaimana menghitungnya? Belum lagi biaya-biaya sumber daya yang hanya terjadi satu kali, seperti pembangunan gedung dan implementasi teknologi informasi.

Mengkomparasi efisiensi antara kantor yang sudah dan belum menerapkan standar mutu internasional (seperti ISO)  dalam pelayanan publik juga menjadi kompleks. Atau, bagaimana membandingkan efisiensi organisasi yang dipimpin oleh pimpinan yang reform-oriented dengan yang tidak? Pada tingkatan agregat, bagaimana perhitungan sumber daya atas kementerian/lembaga/dinas yang dipimpin oleh orang berlatar belakang politisi versus yang murni teknokrat?

Jika kita katakan tidak ada pengaruhnya dalam perhitungan masukan, apakah artinya kita meniadakan “budaya atau nilai” sebagai sumber daya yang berharga? Meskipun, perhitungan akuntansi biaya sektor publik tentunya tidak sampai pada titik (harus mampu) memasukkan semua unsur sumber daya dimaksud secara kalkulasi penuh (full costing).  Memasukkan unsur gaji, tunjangan, dan pemeliharaan saja kita masih jauh dari memadai dalam perhitungan biaya per produk yang dihasilkan.

Delusi yang kedua terjadi dalam mendefinisikan keluaran serta menetapkan target jumlah. Berdasarkan pengamatan saya (terutama pada organisasi yang produknya bersifat intangible seperti Kementerian Keuangan, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara, Bappenas, BPK, Sekretariat Kabinet, Sekretariat Negara, dan BPKP), keluaran produknya cenderung dengan mudah dicapai karena sifatnya berupa jumlah kebijakan atau jumlah pengawasan yang harus dilakukan.

Hal itu sangat kontras dengan organisasi publik yang langsung menyediakan barang publik yang tangible, seperti penyediaan alat-alat pertanian, pemberian bantuan perahu kepada nelayan, pemberian imunisasi, pembangunan jembatan, pembangunan jalan, dan pembangunan pasar. Produk organisasi publik semacam ini jumlahnya bisa dihitung tanpa perlu memperdebatkan berlarut-larut jumlah konkrit produksi yang dihasilkan. Meskipun, pada organisasi publik pada tipe yang ini di kantor pusatnya tetap menghasilkan produk yang abstrak, seperti pedoman, panduan, kebijakan, tata cara, dan sebagainya.

Mencermati perbedaan produk dua tipologi organisasi itu saja akan memunculkan pertanyaan: Apakah tepat kalau kita menggunakan perhitungan keluaran yang sama untuk membandingkan kedua organisasi ini? Menurut saya, simplifikasi kedua tipologi organisasi publik itu akan memotivasi gaming pada masing-masing organisasi.

Misalnya, organisasi publik yang memproduksi barang yang tangible akan cenderung membuat target yang mudah dilampaui, sementara yang keluarannya intangible akan menambah produk yang tidak langsung dibutuhkan masyarakat, seperti menambah-nambah jumlah produk kajian kebijakan, jumlah produk laporan hasil pengawasan, dan keluaran lainnya yang nyata-nyata aktivitasnya dalam kendali organisasi, tetapi tidak bermanfaat bagi masyarakat!

Sedemikian mudahnya kita memanipulasi ‘masukan-keluaran’ ini akan menghasilkan delusi berupa  suatu keyakinan yang dipegang secara kuat, tetapi tidak akurat, yang akan terus ada walaupun bukti menunjukkan hal tersebut tidak memiliki dasar dalam realitas (Nevid, 2005). Bahkan, delusi ini cenderung memberikan bukti yang paradoksial (Princeton-Wordnet, 2011).

Orientasi efisiensi yang fokus semata pada masukan juga cenderung membuat kualitas keluaran menjadi buruk. Misalnya, mengurangi jumlah hari atau jumlah anggota tim (demi efisiensi) dalam suatu proses audit akan mengakibatkan proses audit yang kurang matang, yang berdampak rekomendasi atau findings tidak berkualitas.

Hal yang sama juga terjadi jika fokus kita hanyalah perhitungan efisiensi. Penugasan yang sifatnya mandatory (seperti menjaga perbatasan negara di wilayah-wilayah terluar bahkan pelosok) akan menjadi tidak terakomodasi. Padahal, penugasan tersebut sangat erat kaitannya dengan eksistensi menjadi kedaulatan berbangsa dan bernegara.

Diskursus Sehat Efisiensi Berorientasi Hasil

Pun demikian, pada kondisi realitas di lapangan, saya tidak mengatakan pengukuran efisiensi berupa masukan-keluaran kita abaikan saja. Saya lebih sependapat, perhitungan efisiensi akan lebih bermakna kalau dilengkapi juga dengan perhitungan efektivitas dan tata kelola aktivitas dengan orientasi serta proporsi yang lebih tepat.

Pengukuran efisiensi akan menemukan konteksnya apabila melekat pada dialog pencapaian hasil atau target kinerja yang disepakati, yaitu dialog yang lebih bersifat ke kepuasan pengguna layanan daripada ke ranah manajemen internal. Dialog efisiensi adalah juga dialog pemilihan metode bekerja, siapa yang melakukan, dan bilamana. Masing-masing organisasi memiliki level budaya kerja yang dinamis, mekanisme “reward-punishment” yang unik, dan tingkat eksposur pengaruh politik yang berbeda-beda.

Mari kita pertanyakan, misalnya, apakah dengan mengganti konsumsi rapat dari “snack box” ke dalam “bentuk rebusan” belakangan ini akan membuat pelayanan kepada masyarakat semakin baik? Itu hanya salah satu contoh dari banyaknya diskursus orientasi yang lebih fokus ke pengendalian masukan yang tidak kontekstual.

Jikalau kita sepakat waktu dan momentumnya adalah sumber daya yang sangat berharga dan sangat-sangat terbatas (karena tidak bisa diputar kembali), mengapa kita tidak lebih mengefisienkan birokrasi supaya lebih berorientasi kepada pengukuran rasio “keluaran” dengan “hasil”? Artinya, kita lebih penting membahas hal-hal apa yang membuat birokrasi lebih efektif dalam mengimplementasikan strategi-strategi yang tertuang dalam Nawacita!

Jika kita masih bertemu rekan-rekan profesional birokrasi — terutama para auditor — yang masih lebih sibuk dengan usaha-usaha delusif membicarakan efisiensi birokrasi, mereka mestinya segera direvolusimentalkan agar lebih fokus ke hasil.

Mereka jangan dibiarkan terlalu lama mendiskursuskan masukan, seperti apakah masih perlu menyelenggarakan Rapat Dalam Kantor (RDK) atau tidak (juga pertimbangan work-life-balance), apakah masih perlu perjalanan dinas 2 orang atau 3 orang, atau perjalanan dinasnya menjadi 3 hari atau 4 hari. Hal semacam ini sebenarnya bukan untuk didiskursuskan, tetapi kebijakan yang diperintahkan untuk dijalankan. Itu arahan (top-down), walaupun praktik organisasi yang modern itu idealnya tidak akan mendisposisikan arahan semacam itu!

Sebagai penutup, tidak bisa dipungkiri reformasi birokrasi kita memang masih relatif muda untuk ukuran pengalaman. Kiranya, seiring berjalannya waktu, ditambah partisipasi publik serta persistensi dan konsistensi birokrat yang reformed-opened-minded, saya yakin birokrasi Indonesia di masa datang akan tidak saja semakin efisien, tetapi juga semakin efektif.

Mudah-mudahan saya tidak berdelusi.

 

 

Sebuah Refleksi: Perlukah Perencana Berpengalaman Sebagai Pelaksana?

Sebuah Refleksi: Perlukah Perencana Berpengalaman Sebagai Pelaksana?

Pada suatu kesempatan berdialog dengan praktisi perencanaan strategis, yang sekarang menjabat sebagai Kakanwil di salah satu kementerian, saya mendapat pencerahan yang berbeda dari pemahaman umum terkait pelaku perencanaan dalam suatu proses manajemen.

Beliau berpendapat bahwa, “meskipun proses manajemen dimulai dari perencanaan (planning), pengorganisasian (organizing), pelaksanaan (actuating), serta pengendalian (controlling), namun seorang perencana yang handal dituntut pernah menjalani proses lainnya terlebih dahulu”.

Dengan kata lain untuk menjadi perencana yang baik, maka seseorang perlu memahami terlebih dulu suasana suatu pekerjaan di lapangan. Disyaratkan pernah melakukan mobilisasi sumber daya serta berpengalaman dalam pengendalian suatu proyek.

Terus terang pemahaman seperti itu baru untuk saya yang masih muda, meskipun sudah 15 tahun di birokrasi pemerintahan, dengan  pengalaman yang didominasi oleh kegiatan merencanakan baik jangka pendek maupun jangka menengah di suatu kementerian.  Saya sangat terusik, namun saya dapat merasakan poin penting dari perlunya pengalaman seperti yang disampaikan Beliau.

Selama ini saya berpandangan bahwa seorang manajer publik yang baik harus memahami perencanaan terlebih dahulu barulah mumpuni dalam eksekusi. Harus mengerti “hulu” terlebih dahulu sebelum meniti ke “hilir”.

Mungkin, saya salah kaprah memaknai bahwa proses manajerial itu berjalan satu arah yang dimulai dari pemahaman perencanaan (sampai ke pengendalian) sebagai langkah awal sekaligus kemampuan yang pertama yang harus dimiliki manajer publik.

Seperti ungkapan Benjamin Franklin, mantan Presiden Amerika Serikat, “failing to plan is planning to fail”. Gagal merencanakan adalah merencanakan kegagalan. Ungkapan ini seolah menegaskan bahwa perencanaan itu menjadi sangat penting dan utama.

Menurut saya, tidak ada yang salah dengan pernyataan Beliau itu, hanya saja kita –saya barangkali– cenderung melihat perencanaan sebagai sebuah proses, bukan pada perencananya sendiri, bukan kepada kapabilitas aktor atau pelaku perencanaannya.

Tetapi sebelum membahas lebih lanjut pelaku perencanaan lebih detail, saya perlu menegaskan bahwa fungsi perencanaan dalam bahasan ini berlaku untuk perencanaan dalam hal apa saja. Apakah itu perencanaan keuangan, perencanaan kinerja, perencanaan SDM, perencanaan organisasi, perencanaan audit, atau perencanaan IT. Bahkan perencanaan dalam konteks kehidupan sehari-hari yang sangat sederhana yang menuntut perlunya persiapan seperti perencanaan pernikahan, atau memilih sekolah anak.

Mungkin tidak lazim, ketika merencanakan liburan ke “la la land”, kita bertanya ke mereka yang belum pernah mengunjungi “la la land”. Atau, menanyakan hal-hal penting yang perlu disiapkan untuk mendapatkan beasiswa kepada orang yang belum pernah mengikuti seleksi.  Akan sangat tepat jika kita menanyakannya kepada mereka yang berhasil memperoleh beasiswa (cerita sukses) atau pun yang gagal (hikmah), atau bahkan menanyakan kepada penyelenggaranya (pengorganisasi atau pengendali seleksinya).

Saya yakin sampai di kalimat ini, Anda lebih mudah meyakini memang benar seorang perencana perlu menguasai medan perangnya, pernah merasakan emosi pelaksanaannya, dan kemudian mampu merangkaikan pengalaman tersebut menjadi ilmu yang bermanfaat dalam perencanaan. Seperti kata filsuf dari Tiongkok, SunTzu, “kenali musuhmu” menjadi faktor  yang penting dalam memenangkan medan peperangan.

Apabila kemudian kita sepakat bahwa perencanaan itu adalah fungsi yang sangat vital yang didukung oleh pengalaman nyata, maka pertanyaan praktisnya apakah dengan demikian para perencana yang belum berpengalaman perlu digantikan dengan mereka yang berpengalaman dalam bidangnya?

Tentu sulit untuk melakukan hal tersebut karena biayanya pasti akan besar sekali dan belum tentu benar.  Dan kenyataannya ada saja hal-hal baru dalam suatu bidang yang tentunya masih sulit menemukan orang-orang yang berpengalaman dalam bidang baru tersebut. Dalam konteks ini perencana dituntut malah melihat ke depan bukan ke belakang.

Meskipun ada juga yang berpendapat bahwa tidak ada sesuatu yang baru dalam praktik birokrasi –karena bisa meniru praktik di organisasi lain, di sektor swasta misalnya, atau bahkan mengadopsi dari negara lain terutama negara maju–, tetapi pendapat itu perlu diuji karena harus menyesuaikan banyak faktor di institusi atau negara yang mengimplementasikan.

Juga pertanyaan penting lainnya, apakah seorang perencana harus mengalami langsung suatu pekerjaan? Karena ada juga pengalaman yang tidak mungkin dirasakan oleh suatu perencana aktivitas tertentu. Misalnya, pekerjaan memberantas korupsi. Apakah seorang perencana kegiatan anti-korupsi perlu mengalami sendiri melakukan kegiatan korupsi? Sepertinya, tidak harus demikian, bukan?

Dengan demikian, apakah hal itu tidak bisa digantikan dengan bentuk sumber informasi dari pengalaman orang lain yang kemudian dibakukan, dan dibukukan sebagai praktik-praktik terbaik (juga terburuk). Semacam panduan (do dan don’t) atau semacam knowledge management? Dalam ranah personal misalnya, tidak semua orang harus pernah menikah terlebih dahulu untuk bisa merencanakan pernikahan yang lebih baik. Ada semacam pengetahuan umum yang bisa diperoleh berdasarkan pengalaman orang lain.

Tentu dalam pemberantasan korupsi, hal yang sama dapat diperoleh dari pengalaman para koruptor yang harusnya bisa jadi masukan untuk perencanaan kegiatan anti-korupsi yang lebih efektif atau dalam rangka perbaikan suatu sistem.

Bagaimana dengan sektor publik lainnya? Misalnya bidang pendidikan, apakah perencana di sektor pendidikan perlu turun langsung (bukan jalan-jalan perjalanan dinas loh)? Apakah para perencana pendidikan itu harus mengalami pahit getirnya tenaga pengajar di kawasan pinggiran atau pulau terluar untuk bisa membuatkan perencanaan yang efektif? Atau justru para tenaga pengajar tersebut yang menjadi perencana untuk aktivitas belajar mengajar mereka yang tentunya unik dan penuh tantangan dan dihadapi sehari-hari? Mereka lebih tahu kebutuhan mereka di lapangan, bukan?!

Tulisan singkat ini tentu saja belum sanggup menguraikan sebuah solusi. Hanya kiranya menjadi refleksi bagi para perencana untuk sektor publik dalam merencanakan suatu aktivitas untuk melihat urutan yang berbeda atas proses manajerial. Tidak selalu linear dari perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan sampai ke pengendalian.

Menemukan “kebutuhan” di lapangan untuk dituangkan dalam “dokumen” perencanaan tentunya penuh tantangan dan kaya perspektif. Konsep perencana yang “berpengalaman” tentunya dapat dimaknai sebagai pengalaman langsung maupun tidak langsung sesuai konteks bidang yang kita jalani. Perencana yang berpengalaman juga dibenturkan dengan tantangan memprediksi masa depan yang tentunya belum satu orang pun pernah berpengalaman menjalani masa depan.

Bagaimana dengan pengalaman dalam bidang yang Anda geluti? Apakah Anda menemukan perencanaan yang miskin “pengalaman” namun kaya “asumsi”? Bila Anda seorang perencana, sudahkah Anda membawa “pengalaman” dalam dokumen perencanaan  yang Anda susun?

Selamat merencanakan!

 

 

Manajemen Birokrasi, Perlukah Dukungan Sistem  Kecerdasan Buatan?

Manajemen Birokrasi, Perlukah Dukungan Sistem Kecerdasan Buatan?

Dalam banyak kejadian dan peristiwa terkait pengambilan keputusan yang melibatkan birokrasi, selalu dipertanyakan nilai keputusan itu terhadap stakeholders serta principals. Apakah dampak keputusan bernilai dan dimengerti, diterima sebagai suatu kebenaran ataukah kesalahan, suatu kebaikan atau dampak buruk yang timbul, bahkan pada tataran suatu kepantasan dan ketidakpantasan. Dalam hal ini dilema moral – etika menjadi bagian yang tidak terpisahkan. Saat kita membahas berlangsungnya proses hukum misalnya, adakah proses awal untuk bukti menuju proses peradilan, dan keputusan pengadil memberikan pemahaman adanya keadilan? Tulisan ini mencoba mengemukakan topik “Manajemen Birokrasi Perlukah Dukungan Sistem Kecerdasan Buatan?” Gagasan ini untuk menjawab berbagai fenomena seperti adanya kebuntuan suatu sistem ketika tersubordinat oleh suatu sistem lainnya.

Ketika subyektivitas mengatasi obyektivitas, hadirnya kekuatan kelompok yang sistemik di jajaran birokrasi yang fokus pada kepentingan tertentu dan eksklusif, menyebabkan hadirnya ketidakharmonisan dan ketidakadilan. Kondisi yang signifikan berdampak negatif pada lingkungan sosial, bahkan pada tataran natural lingkungan. Bahkan dalam tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara, telah menyebabkan anti pada social welfare. Kebijakan yang diambil, keputusan yang dipertanggungjawabkan adalah sesuatu yang telah hilang makna dan hampa nilai.  Tulisan ini membahas sisi fungsi dan peran konsep yang aplikatif “Artificial Intelligence” (AI) yang sejauh ini diterapkan dalam model Computer Based Information Systems (CBISs), khususnya model Decision Support Systems (DSS) dengan konsep aplikatif  “AI” sebagai suatu “Expert Systems”.

Pembahasan dari sisi konsep sistem dilakukan dengan menggunakan ilustrasi yang relevan, seperti dalam keputusan penyelesaian kasus hukum tertentu. Bagaimana konsep “AI” didesain  pada tahap input kejadian, tahap proses, dan tahap output menuju outcome, benefit, dan impact? Untuk menuju sistem pengambilan keputusan yang bernilai karena memberikan obyektivitas, memerlukan alat bantu sistem “AI” sebagai DSS. Peran desain “AI” pada tataran output menghadirkan bukti yang menjadi kesepakatan untuk tingkat pemahaman dari pihak terkait tentang obyektivitas kejadian dan peristiwa dalam penegakan dimensi hukum. Dalam konteks umum, AI telah diterapkan. Syarat teknis memang menjadi alasan utama mengapa teknologi informatika ini menjadi aplikasi “Expert Systems” dan berperan sebagai DSS yang memberikan alternatif, bahkan sebagai Structured Decision System yang imperatif.

Konsep Kecerdasan Buatan: Role Model Keputusan

Tinjauan pada konsep kecerdasan buatan terkait dengan bagaimana desain mesin (komputer) dengan aplikasinya melakukan sesuatu sesuai kecerdasan manusia (applied level). Desain “Expert Systems” dapat digunakan dalam level yang lemah dan juga pada level desain yang kuat. Desain kecerdasan buatan yang lemah sejauh ini dapat diterapkan pada aplikasi untuk kemudahan tugas rutin seperti mencari arah peta, teori antrian, dan aplikasi bermain catur. Sementara aplikasi program dengan fungsi tujuan yang kuat diterapkan pada level agak tinggi dari kecerdasan manusia seperti aplikasi dalam tataran  sebab-akibat, perencanaan, penerimaan informasi dalam bentuk belajar melihat, mencerna informasi, dan berbicara dalam sebuah bahasa dalam konteks.  Dalam konteks cinema model ini disajikan dengan prototype cyborg, fiksi the Terminator, dan beragam kecerdasan serupa dalam kehidupan. Namun untuk yang terakhir ini lebih pada penyajian konteks “powerful’ dari hasil karya “AI”.

AI berkembang sampai sekarang. Konsep “Infomorphs” dikemukakan  Charles Platt (1991)), sebagai sebuah gagasan terkait upaya menyalin pikiran manusia ke komputer. Kemudian dalam tahun 1996, Alexander Chrissenko mengkaji dalam risetnya, bagaimana AI menghasilkan suatu kejadian kecerdasan pikiran meluas, dan dimana diperlukan media fisik untuk fungsi (biologis). Hasilnya seperti dikemukakan akan menghadirkan prototype manusia yang superior dan dampaknya mengalahkan teknis “power” manusia. Unggul pengalaman serta  pemikiran, di mana pola kecerdasan  manusia ditransformasi ke komputer sehingga komputer punya back up dari sifat brain manusia. Hal ini mewakili suatu aktifitas transfer (biologis) ke elektronik sebagai prototype makhluk yang lebih cerdas, tidak pernah sakit, mapan secara ekonomi, dan tidak sedih karena data file bisa dihapus? Hal ini berbeda dengan realita manusia yang memiliki memori dan dalam filsafat hapus atau melemahnya suatu trauma memerlukan perjalanan waktu. Waktu yang meregresi sesuatu yang ekstrem dari pengalaman manusia sebagai suatu pandangann filsafat. Adakah peristiwa “transgender” misalnya, bisa menjadi tolok ukur dari suatu transformasi yang bersifat keperilakuan ?

Adakah sebaran fenomena dampak negatif dari keputusan publik? Berbagai kasus di Indonesia, menarik untuk dibahas yang pada dasarnya adalah sebuah sistem dalam pengambilan keputusan. Bekerjanya sistem dipenuhi dengan fungsi sistem input sebagai bahan, untuk diproses dalam olah data menjadi informasi, dan oleh informasi menjadi informasi relevan. Berapa tahap transformasi informasi menjadi informasi baru dilakukan sebagai proses yang berkelanjutan, sampai dihadirkannya informasi yang memberikan nilai tambah, dan menjadi bagian dari kualitas proses pengambilan keputusan.

Birokrasi : Memerlukan Kecerdasan Buatan

Aplikasi “AI” sebagai suatu program aplikatif, mewakili proses dalam menjawab dan menerapkan “what if and if then”. Seperti desain kecerdasan buatan untuk obyektivitas bukti hukum sebagai upaya membangun BAP dari kegiatan penyelidikan dan penyidikan memerlukan dan menggunakan aplikasi ini. Dalam tahap sistem, terdefinisinya suatu ayat hukum, terklasifikasi, dan terukurnya kekuatan bukti hukum yang dimaksudkan untuk mendukung proses selanjutnya tentu akan lebih obyektif dengan dukungan “AI”. Hadirnya “AI” sebagai DSS dalam proses penetapan tersangka tentunya akan didukung bukti klasifikasi dan terukur secara obyektif-komprehensif. Adanya dukungan dalam mendefinisi, mengklasifikasi, dan mengukur tingkat keputusan yang dilakukan aparatur penyidik secara objektif. Tentu, dengan peran king role – decision maker, seorang pengadil. AI sebagai DSS tentunya sebagai alat yang digunakan secara lembaga, sama halnya seperti penggunaan teknologi “detector lying” oleh aparat. Bagaimana dalam proses peradilan? Obyektivitas memang menjadi milik subyektif “Pengadil”, namun DSS yang hadir dari catatan peradilan atau persidangan justru akan sangat bermanfaat, sehingga setiap input yang direkam dari pihak terkait yang berperkara akan masuk pada aplikasi, dan menghasilkan output “DSS” untuk menyatakan “guilty or not guilty” serta keterukuran “punishment” yang menjadi alternatif keputusan demi obyektivitas keadilan.

Penerapan AI sebagai DSS dalam hal ini dapat dilogikakan. Contoh adanya kasus RS X yang lahannya dibeli oleh Pemerintah Y. Fakta pendahuluan menunjukkan (scorekeeping information) bahwa hal itu tidak lagi menjadi hak RS X setelah waktu penggunaan selesai. Fakta menunjukkan (attention directing information) telah ada transaksi pembelian oleh pihak Pemda Y dengan nilai material. Hal ini sesuai acuan regulasi yang berlaku mengarahkan adanya “illegal act”.  Berbagai kejadian dan peristiwa yang dikumpulkan sebagai “scorekeeping information” diubah menjadi “attention directing information”, sehingga dihasilkan “problem solving information”, telah dihadirkan oleh auditor Negara. Sebagai bukti “informasi” problem solving bagi proses sistematik tahap berikutnya, memasukannya dalam AI sebagai DSS adalah sebagai penerapan alat kebijakan dari lingkungan kebijakan yang memenuhi syarat tujuan obyektivitas.  Karena pada level-level tersebut adalah suatu dukungan jajaran auditor yang memiliki kompetensi yang scientific yang dapat dipercaya.  Fakta sosial, sebuah anomali nasional terjadi di bidang akuntabilitas, tercemarnya lahan keadilan. Tanpa kesepakatan mengacu pada peran AI sebagai DSS hanya menghasilkan realitas, “solipsisme” sebagai cara pandang yang menganggap dirinya paling benar.  Dilema kualitatif, seperti adanya “verbal abusement” pun tidak dapat diakomodir karena sistem tidak didesain untuk bekerja. Moral force auditor untuk membela keadilan pun tidak muncul, karena sistem personel dan kelompok pun tidak muncul. Sebuah ketiadaan dalam menghadirkan media “AI” sebagai DSS bagi birokrasi dalam kasus pembebasan lahan pada RS X itu, tentu menghadirkan polemik. “AI” sebagai DSS dapat melawan kondisi ketika adanya: (i)  power yang sistemik yang mendominasi sistem, (ii) kondisi meninggalkan khasanah keilmuan auditing sebagai moral evidence yang scientific, (iii) realita dikalahkannya sistem nilai hukum oleh subsistem ketokohan “personel’ sebagai artificial buatan yang merusak tatanan kehidupan dari negara yang berdasarkan hukum. Pentingkah kecerdasan  buatan bagi birokrasi?

Kegagalan menghadirkan kecerdasan buatan (AI) sebagai DSS yang memperkuat pengambilan keputusan  pihak yang terlibat dan memiliki otoritas untuk itu, telah mengaburkan obyektivitas peran hukum. Pada bidang hukum seperti kasus RS X dengan Pemda Y di atas, adalah realitas tentang kebutuhan DSS yang didesain sebagai “AI” model  “Expert System” di bidang hukum. Karena, suatu teknologi hanya mengandung “technical error” saat salah desain dan salah penerapan teknis. Asal didesain dengan logika kebenaran yang representatif, hal ini nampaknya lebih berguna, dapat menyelamatkan dan mengontrol bekerjanya power dan subyektivitas negatif,  yang meskipun dalam sistem formal dibungkus melalui sumpah keadilan. Tapi sampai sekarang adakah yang bisa menjamin? Karena sesungguhnya yang dibutuhkan bangsa ini adalah hadirnya manusia yang kompeten dan profesional, dengan nilai keadilan. Manusia sebagai khalifah yang mewakili Tuhan dalam membawa  dan melaksanakan suatu misi keadilan dalam kehidupan. Substance over form.

 

 

Dilematika Birokrat Daerah “Melayani” Pemimpin Inovatif

Dilematika Birokrat Daerah “Melayani” Pemimpin Inovatif

Siapa yang tidak mengenal sosok Risma, Ridwan Kamil, Nurdin Abdullah, Azwar Anas, Dedi Mulyadi, Suyoto, Danny Pomanto, atau Hasto Wardoyo? Dalam peradaban kamera seperti saat ini kita mengenal figur-figur tersebut karena kiprah kepemimpinan inovatif di daerahnya. Saya yakin masih banyak tokoh pemimpin daerah lainnya yang memiliki segudang prestasi yang belum tersorot media.

Tidak bisa dipungkiri, Inilah bukti bahwa pilkada secara langsung di era otonomi daerah mampu melahirkan karakter-karakter kepemimpinan seperti mereka yang bekerja keras demi kesejahteraan masyarakatnya. Dibantu media, mereka dikenal masyarakat luas dan menambah  daftar panjang brand kepemimpinan di negeri ini.

Karya para pemimpin inovatif daerah tersebut benar-benar dirasakan secara nyata oleh masyarakat dan menjadi model untuk daerah lainnya. Salah satunya adalah Lombok. Ketakjuban saya pada infrastruktur jalan di sana membuat saya tak henti-hentinya berdecak kagum setiap melewatinya. Jalannya lebar-lebar, kondisinya mantap, dan terjaga kebersihannya. Kota-kota utama dan tempat wisata yang saya kunjungi dari lima pemda di sana terhubung oleh fasilitas jalan seperti itu.

Pembangunan jalan di sana sepertinya diutamakan untuk mendukung target kinerja angka kunjungan wisatawan. Melalui strategi pengembangan sektor pariwisata, NTB telah mampu menembus sekat-sekat egosektoral pembangunan yang selama ini terjadi di antara pemda di sana.

Ini adalah salah satu contoh kiat kepemimpinan di daerah tersebut yang mampu menghadirkan sinergitas antar pemimpin daerah demi kemajuan daerah dan kesejahteraan masyarakatnya.

Berbeda dengan sektor privat, ketiadaan inovasi di sektor publik tidak akan membuat pemda gulung tikar. Ketidakmampuan para pemimpin daerah menciptakan inovasi-inovasi tersebut hanya akan mengakibatkan kondisi masyarakat di daerah itu tidak cukup sejahtera atau tertinggal dalam menikmati kesejahteraan dibandingkan dengan masyarakat di daerah lainnya yang pemimpinnya inovatif.

Oleh karena itu, isu kepemimpinan harus menjadi perhatian utama masyarakat dalam menentukan pemimpin daerahnya melalui pilkada secara langsung.

Tentu saja kinerja para pemimpin inovatif tersebut tak lepas dari kerja birokrasi di belakangnya. Para profesional birokrat pemda dituntut oleh pemimpin inovatif daerah untuk mampu menerjemahkan, mengaplikasikan, dan mengawal visi, kebijakan, dan agenda inovatifnya.

Tuntutan tersebut tentu saja menjadi tantangan tersendiri bagi para profesional birokrat di daerah karena kendala klasik seperti keterbatasan sumber daya dan kapasitas organisasi dalam menjawab tuntutan tadi. Terutama kesiapan kompetensi para profesional birokrat yang mampu memberikan back up kepada pemimpin inovatif daerah melalui kemampuan mencari dan keahlian menganalisis serta merumuskan landasan hukum kebijakan inovatif pemimpin daerah yang sejalan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Kebijakan-kebijakan inovatif para pemimpin daerah tersebut secara substansi cenderung menabrak ketentuan-ketentuan yang berlaku, atau kebijakan inovatif itu untuk saat ini belum diakomodir oleh ketentuan yang ada.

Ketentuan yang ada memang seringkali tertinggal jauh dengan perkembangan inovasi itu sendiri. Padahal inovasi adalah satu-satunya pilihan yang mau tidak mau harus diambil agar permasalahan yang ada di masyarakat dapat cepat diatasi.

Dalam konteks kekuasaan, keberhasilan dalam menjalankan kebijakan inovatif juga dapat menjadi sarana bagi incumbent untuk meraih dukungan masyarakat sehingga dapat dipilih kembali menduduki jabatan yang prestisius itu.

Dalam konteks seperti itu, para profesional birokrat daerah menghadapi dilema ketika mereka menyadari bahwa kebijakan inovatif pemimpin daerah kurang sejalan dengan ketentuan yang berlaku.

Di satu sisi, para profesional birokrat tersebut harus mensukseskan kebijakan inovatif pemimpin daerah sesuai dengan keinginan pemimpinnya. Di sisi lainnya, birokrat daerah harus bekerja berdasarkan prosedur ketat dan mengikuti aturan-aturan berlaku yang tidak memungkinkannya dapat secara langsung melaksanakan kebijakan inovatif tersebut.

Bahkan jika hal itu tetap dijalankan, justru akan membahayakan bagi pemimpin daerah dan para birokrat itu sendiri. Yang dikuatirkan, para pemimpin daerah tidak semuanya mau memahami problematika seperti itu.

Meski undang-undang tentang administrasi pemerintahan membuka peluang pengambilan diskresi oleh pejabat pemerintahan, namun banyak dari mereka yang masih gamang dan takut menempuh jalan itu karena belum adanya petunjuk teknis terkait pelaksanaannya.

Sementara itu untuk menyenangkan pemimpin daerah, banyak profesional birokrat lainnya terjebak dalam keputusan diskresi yang salah dan membawanya pada kehidupan baru di dalam jeruji besi dan harus kehilangan segalanya.

Pengalaman saya berinteraksi dengan pemda, banyak kebijakan inovatif pemimpin daerah yang membuat para petinggi birokrat kebingungan. Sebagai contoh, pemberian subsidi layanan tv kabel untuk masyarakat miskin; bantuan pakaian dan perlengkapan sekolah bagi seluruh siswa; bantuan bagi tamatan SMA/SMK/MA yang akan melanjutkan ke perguruan tinggi; bantuan bedah rumah; bantuan uang duka bagi masyarakat; bantuan pelayanan kesehatan gratis bagi masyarakat paska berlakunya BPJS; jaminan kecelakaan bagi warga masyarakat; bantuan kematian bagi masyarakat; bantuan penyambungan baru PLN dan PDAM; bantuan  ternak, sarana produksi dan modal usaha kepada perseorangan; bantuan makanan dan minuman kepada pengguna jasa penyeberangan laut yang mengalami keterlambatan; pemberian bantuan/hadiah umrah/berhaji kepada pegawai berprestasi; dan masih banyak sederet kebijakan inovatif lainnya.

Kebijakan inovatif tersebut tentu saja disambut baik oleh masyarakat dan celakanya mereka kini tengah menanti-nanti realisasi dari janji-janji kampanye pemimpin daerahnya itu.

Nah, apa yang akan dilakukan oleh para profesional birokrat pemda agar kebijakan pemimpin daerah tersebut tetap dapat berjalan? Penyelesaian melalui perubahan peraturan perundang-undangan yang sejalan dan mendukung inovasi -jika hal itu memang memungkinkan- tentu akan memerlukan waktu lama.

Solusi lainnya, para profesional birokrat diharapkan mampu menyampaikan alternatif gagasan kebijakan lainnya yang dilandasi dengan ketentuan yang berlaku namun mampu menjawab permasalahan yang ada di masyarakat, meskipun dalam beberapa hal tidak bisa sepenuhnya memuaskan keinginan para pemimpin daerah.

Sebagai contoh, pada kebijakan pemberian bantuan modal kerja dan sarana produksi kepada pemuda yang masih menganggur, para profesional birokrat dapat memberikan masukan kepada pemimpin daerah agar para pemuda yang belum memperoleh pekerjaan tersebut membentuk kelompok usaha bersama. Mengapa harus dibentuk kelompok, karena peraturan perundang-undangan tidak memungkinkan bantuan (hibah) tersebut diberikan kepada individu. Dengan dibentuknya kelompok, maka bantuan (hibah) tersebut baru bisa diberikan.

Melalui kelompok usaha bersama tersebut, para pemuda yang masih menganggur akhirnya memperoleh pekerjaan dengan bantuan dari pemda berupa modal kerja, sarana produksi, dan pelatihan. Melalui kelompok usaha bersama yang mendapatkan pembinaan secara intensif oleh pemda, para pemuda itu didorong untuk belajar dan meningkatkan kemampuan berusahanya secara bersama-sama, sebelum akhirnya mereka masing-masing mampu berusaha secara mandiri.

Agar lahir alternatif-alternatif gagasan kebijakan yang inovatif dan solutif tanpa harus melanggar ketentuan yang berlaku, maka prosesnya diupayakan dilakukan secara kolaboratif dengan melibatkan berbagai unsur birokrasi pemerintahan terkait, termasuk jika perlu mengikutsertakan lembaga pengawasan internal dan eksternal. Hal ini diperlukan agar diperoleh berbagai masukan yang memiliki cara pandang yang beragam.

Jika tidak memungkinkan pilihan-pilihan itu dilakukan, maka para profesional birokrat dituntut berani menyampaikan kondisi yang sebenarnya kepada pemimpin daerah.

Para pemimpin inovatif daerah diharapkan juga dapat memahami situasi yang demikian. Kebijakan inovatif yang mereka putuskan juga sedapat mungkin mempertimbangkan kesulitan para profesional birokrat dalam menjalankannya karena terbentur oleh ketentuan yang ada. Tentu saja hal ini tak terlepas dari gaya kepemimpinan yang dipraktikkan oleh pemimpin daerah.

Pemimpin inovatif daerah yang terbiasa mengambil keputusan secara otokratis ditambah intensitas relasi dengan birokrasi di bawahnya relatif kurang, dan lebih menyukai pendekatan transaksional dalam memimpin cenderung mematikan daya kreatifitas para profesional birokrat dalam rangka menemukan alternatif gagasan kebijakan inovatif lainnya yang sesuai atau setidaknya mendekati keinginan pemimpin daerah serta sejalan dengan ketentuan yang berlaku.

Pemimpin daerah yang demikian, sekalipun kebijakan-kebijakan yang diambilnya sangat inovatif, kurang mendapatkan dukungan (baca: terpaksa) dan menimbukan tekanan kinerja yang berat bagi para profesional birokrat di bawahnya. Di sisi lain, pendekatan kepemimpinan seperti itu akan berpotensi menuai resiko di kemudian hari yang akan membahayakan dirinya, termasuk para profesional birokrat sendiri.

Sebaliknya, kepemimpinan partisipatif yang memberikan kepercayaan yang tinggi dalam pengambilan keputusan kepada birokrasi di bawahnya serta mengaplikasikan pendekatan transformasional dalam memimpin akan mendorong semangat dan gairah para profesional birokrat dalam berinovasi namun masih dalam koridor peraturan yang berlaku, serta mengurangi potensi resiko yang membahayakan bagi dirinya dan para profesional birokrat di bawahnya di kemudian hari.

Tipe kepemimpinan partisipatif dan transformasional akan lebih membantu para profesional birokrat dalam menjalankan perannya dan mengurangi tekanan dalam bekerja di lingkungan birokrasi yang pada akhirnya mampu mendorong terwujudnya kebijakan inovatif pemimpinnya.

 

 

 

Pengembangan Organisasi Birokrasi: Pengendalian Manajemen dalam Relasi Pengawasan Internal dan Pengawasan Eksternal

Pengembangan Organisasi Birokrasi: Pengendalian Manajemen dalam Relasi Pengawasan Internal dan Pengawasan Eksternal

Perspektif awal organisasi ppemerintahan di Indonesia dikembangkan dan dapat dijelaskan dengan teori The Classical Model. Benar dan relevankah demikian ? Kandungan nilai teori ini fokus pada anggota organisasi yang dipandang sebagai physiological unit, organisasi cenderung memiliki sudut pandang ibarat sebuah “mesin” dengan perubahan antar bagiannya, dan di mana regulasi dan tugas pokok dan fungsi yang diemban dalam organisasi cenderung diperlakukan sebagai komponen dari dinamika fungsi “machine theory”.

Fenomena ini berkorelasi dengan cara untuk suatu re-organisasi di lingkungan pemerintahan (pusat dan daerah) yang kadang kala sarat dengan  kekuasaan yang dominan dan mengalahkan nilai relevansi dari keputusan. Nilai organisasi pemerintah dengan Bureauctaric control  sebagai  tipikal  pengendalian  manajerial dalam  organisasi  dikemukakan sesuai karakteristiknya. Pengendalian birokrasi berkarakter karena menggunakan aturan formal, standar, hirarki, dan otoritas dengan legitimate. Works best where tasks are certain and workers are independent”.

Masih relevankah nilai-nilai kehidupan organisasi dengan karakteristik model klasik dan birokratis  dengan karakteristik mekanisme  yang ada ?

Berbeda dengan tujuan luhur NKRI, di mana organisasi pemerintah memberikan peran pembangunan, melalui TUPOKSI yang dibangun, menuju “social welfare”. Baik pada Pemerintah Pusat dengan APBN maupun Pemerintah daerah dengan APBD, dan di mana regulasi menjadi “core” dari manajemen organisasi dalam menuju hasil pembangunan.

Justru, dalam realitas organisasi pemerintahan di Indonesia terdapat kejelasan  proses yang melembaga dari kehidupan organisasi, di mana keberlangsungan kehidupan organisasi sebagai alat mencapai tujuan yang dilandasi  prinsif formal.

Karakeristik dengan eksistensi  divisi SDM sebagai kumpulan pegawai dengan dan tugas khusus setiap unit. Hal ini menjadi semakin abstrak karena adanya “embel-embel” PNS sebagai abdi Negara dan abdi masyarakat. Dimanakah syarat kompetensi dan profesionalisme dengan konteks yang ada.

Regulasi yang bersifat “ex ante” sebagai acuan pelaksaaan yang bersifat preventif, dan regulasi “ex post” yang bersifat punitive, digunakan dalam menilai “reward and punishment” pelaksanaan manajemen organisasi dalam mencapai tujuan.

Dalam perspektif peran regulasi, Saudagaran and Diga (2000) mengemukakan  effectiveness  of  enforcement  and  quality of financial reporting. Sesuai proposisi tersebut, suatu implikasi peran regulasi pelaporan keuangan (financial reporting regulation) misalnya, dapat diberlakukan dengan  penggunaan  metode preventive (ex ante) dan  metode punitive  (ex post). Sebagai deskripsi, suatu Stándar akuntansi adalah representasi dari metode preventive dalam menjaga praktek akuntansi yang representatif.

Konsep punitive bermakna sebagai regulasi yang diaplikasikan untuk dasar acuan pelaksanaan audit, reviu pemerintah secara periodik, supervisory, persyaratan audit committee,  persyaratan  legal  untuk kecukupan pengendalian  internal, dan pendekatan regulatif sebagai  acuan  penilaian atas pelaporan keuangan  yang  telah  disusun,  yang  dinilai dalam kepatuhannya sesuai isi dari berbagai bentuk regulasi. Pemberlakuan metode dalam akuntansi dan pelaporan keuangan organisasi berkaitan dengan pemenuhan asas-asas pengelolaan keuangan negara/daerah pada sifat, cara-cara, tanggungjawab, dan terintegrasi.

Diperlukan sistem pengendalian manajemen,  dan pengawasan internal dan eksternal untuk meyakinkan suatu tujuan dapat dicapai. Kemudian, terkait piramida pengendalian untuk setiap unit pelaksana dengan seorang atasan yang hirarkis, kesatuan komando, dengan sentral pengendalian top down, maka penilaian suatu relasi vertikal dan horizontal pengawasan diperlukan dalam meyakinkan pengendalian manajemen tercapai.

Tulisan ini memberikan deskripsi terkait tantangan organisasi Pemerintahan dengan tuntutan “good governance” yang sejatinya memberi inspirasi untuk pengembangan organisasi dengan batas struktur, operasional, dan informasional yang bernilai socio serta akuntable. Kejelasan proses (process clarity) organisasi yang sesuai dengan kejelasan tujuan (goal clarity) dapat membentuk kejelasan peran (role clarity) organisasi pemerintahan dalam pokok pembangunan nasional menuju “Social welfare”.   

Perspektif model klasik yang dinilai sudah tidak dapat merawat nilai socio tentunya tidak dapat dipertahankan, dan juga untuk kejelasan tujuan “social welfare” memerlukan kejelasan dalam ukuran kinerja dan “impact” pembangunan yang hakiki. Hal ini memerlukan perspektif teori yang lebih relevan sebagai alat penjelas, pengendali dan prediksi dalam manajemen organisasi.

Konteks pandangan Human Behavior in the Social Environment” (RE Anderson &IRL Carter, 1984), dikemukakan dalam menegaskan perjalanan dari teori dalam kaitan dengan organisasi pemerintahan dan lingkungannya ke depan. Dimanakah peran pengendalian organisasi pemerintahan sebagai sisi dominan manajemen, relasinya dengan pengawasan internal dan eksternal.

Milestone Teori:

Pergeseran dan perkembangan isi dan bentuk teori memberikan inspirasi dalam penetapan regulasi dan implementasi kebijakan organisasi pemerintah. Teori atau alat penjelas, alat pengendali dan alat prediksi praktek organisasi Pemerintahan dan padanannya dalam bentuk regulasi adalah suatu relasi dari pemicu lingkungan yang berkembang, sehingga menyertakan sudut pandang (point of view)  dengan tujuan dan nilai yang disertakan dalam kehidupan organisasi. Regulasi pengendalian manajemen dan relasinya dengan pengawasan internal dan pengawasan eksternal adalah ranah teori yang juga menjadi dimensi formal dari regulasi yang melatarbelakangi kehadiran sistem pengendalian dan sistem pengawasan tersebut dalam organisasi.

  • Perspektif : The Human relation Theory

Pandangan ini dikembangkan dalam pemikiran Organisasi sebagai serangkaian proses sebagai suatu komunikasi, partisipasi, dan leadership (Elton Mayo, 1945, Roerhlisberger & Diclison, 1947, Teori Z: William G Ochi, 1981). Bertumpu pada kelemahan “Machine theory” (The Classical Model) yang  tidak mampu menerangkan perilaku dalam organisasi, memberikan perspektif  the Human relation Theory mengambil tempat dalam koherensi, korespondensi, pragmatism dari fenomena kehidupan organisasi. Organisasi pemerintah dalam prosesnya menerapkan struktur kerengka regulasi dan kerangka anggaran, namun sebenarnya dalam implementasinya sangat membutuhkan kerangka konseptual. Kerangka konseptual memberikan penguatan pada lingkungan implementasi kebijakan untuk setiap keputusan layanan dan pembangunan yang dilakukan organisasi pemerintah. Kerangka konseptual dapat menekan dominasi kekuasaan yang dijabarkan dalam manajemen organisasi. Kerangka konseptual menjadikan berbagai  keputusan  akan bernilai socio dan berkeadilan, karena nilai kebenaran dan kebaikan menyertai pandangan teori dari kerangka konseptual terkait. Sementara secara formal kerangka regulasi yang bersifat “ex ante” dan “ex post” diperlukan dan sebagai bagian manajemen dalam menjelaskan, mengendalikan dan memprediksi praktek organisasi ke depan.

  • Perpektif : Structuralist or Conflict Theory

Kemajuan teknologi menjadi bagian dari kehadiran teori ini. Perspektif teori ini fokus pada kepentingan dari susunan pekerjaan dalam organisasi, terutama adanya fenomena dari pengaruh teknologi yang digunakan dalam industri, Socio-technical aspects dengan “cybernetics”. Hal ini mempengaruhi cara pandang organisasi pemerintahan dalam menerapkan gaya manajemen organisasi. Bahkan, untuk suatu konflik dalam organisasi sebaiknya dipandang bukan sebagai “problem”, namun sebenarnya, konflik dapat menghasilkan keseimbangan organisasi. Konflik yang dikelola dapat menimbulkan kesatuan organisasi yang kokoh. Substansi dari isi dan bentuk teori ini mengakui adanya “inevitability” dari konflik dalam organisasi. Bahwa organisasi dipandang sebagai sesuatu yang besar, kesatuan sosial yang kompleks, dalam mana banyak kelompok berinteraksi. Dalam organisasi pemerintah, nilai dari teori ini dapat memberikan keseimbangan dalam menempatkan kebenaran di atas kekuasaan formil. Substansi kebenaran yang dihadirkan dari regulasi, tentu akan bermakna jika anggota organisasi diberikan situasi “fairness”, “equality” dan peluang untuk berkembang secara inklusif.  Upaya membangun akuntabilitas dalam good governance ditandai dengan penerapan berbagai proses dan juga struktur organisasi manajemen berbasis IT. Hal ini dipenuhi seperti untuk aktifitas e-procurement, e-budget, di mana CBISs telah diadopsi sebagai alat dan cara manajemen organisasi pemerintah.

  • Perspektif: Neo-classical or Decision Theory

Teori ini fokus pada pencapaian yang rasional atas berbagai alternatif keputusan. Menerima adanya perbedaan horizontal dalam tujuan ataupun perbedaan “level of Decision atau reflected hirarkhi dalam organisasi”. Membedakan policy making dengan policy implementation. Implikasi teori ini pada organisasi pemerintah adalah sangat signifikan. Setiap proses perencanaan, pelaksanaan, pengendalian dan pengawasan telah disertai dengan ukuran kinerja. Korespondnesi teori ini pada organisasi Pemerintah adalah seperti terkait penetapan komitmen dengan “Standar Pelayanan Minimal/SPM (PP No. 65/2005 tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal). Dalam prinsip-prinsip anggaran kinerja (Kepmendagri No 29 Tahun 2002), tahap perencanaan ukuran kinerja ditetapkan top down, dari dampak, manfaat, hasil, luaran, porses, dan input. Sementara untuk tahap pengukuran kinerja ditetapkan dan dilaksanakan secara buttom up. Bahkan dalam keterkaitan yang  fokus pengukuran kinerja telah dilakukan perubahan atau orientasi dari focus, yaitu pergeseran dari: “Besarnya Jumlah Alokasi Sumber Daya yang ditetapkan  “menuju” hasil yang dapat dicapai dari penggunaan sumber daya tersebut”.

  • Perspektif :The Systems Model

    Organisasi adalah natural wholes sesuatu yang organisme, di mana  pencapaian tujuan adalah alasan mendasar untuk eksistensi organisasi, adanya perubahan structural yang akumulatif. Tanggapan adaptasi untuk mencapai keseimbangan dari organisasi lebih dari sekedar rasional, tetapi mengakui adanya tujuan perilaku, seperti pandangan  “Gouldner: natural system model”. Setiap “stakeholders” organisasi pemerintah memiliki prioritas kepentingan dengan struktur dan proses pencapaian tujuan organisasi. Mendekatkan “analisis stakeholders” terkait suatu isi kegiatan layanan /pelaksanaan pembangunan (program, proyek, kegiatan, aktifitas) diperlukan dalam efektifitas menggunakan kerangka anggaran dan kerangka regulasi. Dalam konteks kelembagaan, suatu teori adalah kerangka konseptual yang mendukung implementasi kebijakan pembangunan yang dilaksanakan organisasi pemerintah. Pandangan teori ini relevan dengan kondisi geografis NKRI. Kebutuhan untuk pandangan menyeluruh terhadap NKRI adalah sesuatu yang holistic. Suatu dokumen RPJP, RPJM, Renstra, adalah cara pandang holistic dari eksistensi organisasi.

Milestone Manajemen

 Milestones dari perspektif teori yang berjalan dalam dimensi waktu menyertai perkembangan sikap dari organisasi pemerintahan menerima perubahan gaya manajemen dan implementasinya.

 Tabel 1

Milestone Manajemen

NO Periode Perhatian Aspek
1

2

 

3

 

4

5

 

6

 

7

 

8

1910-1935

1935-1955

 

1955-1970

 

1970-1980

1980-1985

 

1955-1990

 

1990-….

 

1997-….

-Fungsi Organisasi

-Mekanisme Produksi & Efisiensi Operasi

Pengendalian Terhadap Semua Variabel

Posisi yang kompetitif

Performansi yang super

 

-Adaptasi pada perubahan yang cepat

Globalisasi (ref: betindak lokal vs berfikir global)

Good Governance

Struktur

Produktifitas

 

Sistem (struktur dan proses)

Strategic Planning

Pembentukan budaya perusahaan /organisasi

Manajemen Inovasi

 

Teknologi Informasi & Telekomunikasi

Akuntabilitas dan kinerja Organisasi

 (Diolah, dari berbagai sumber, 2016)

Setiap tahap dari perkembangan manajemen organisasi dalam periode di atas, memberikan pengaruh dalam sistem organisasi pemerintah dan operasionalnya. Hampir keseluruhan pusat perhatian dan aspek kelolaan telah diadopsi ke dalam sistem organisasi pemerintahan.  Implikasinya pada tipikal sistem pengendalian manajemen dan sistem pengawasan internal yang berkembang dalam manajemen organisasi pemeritahan.

Perspektif  NKRI dalam konteks milestones sebelum dan sesudah otonomi daerah menjadi bagian yang dapat dideskripsikan dalam kaitan dengan perkembangan sistem pengendalian organisasi pemerintahan.

  1. Era Soekarno (1945 – 1966): UUD RI 1945 (article: 18); UU No 1 of 1957

Bentuk Otonomi “ Demokrasi Terpimpin (Guided Democracy) dengan “As Extensive Autonomy as Possible “ terkait 3

level/tingkat pemerintahan.

2.  Era Soeharto era (sebelum era reformasi) :1967 – 1998: UU No 5 of 1974; Decree  No 8 of 1995 (minister of Home Affairs).        Bentuk otonomi: Substance:Centrifugal “Realistic and responsible  local autonomy”. Model desentralisasi (2 tahun                          percobaan) untuk 26 Provinsi kecuali Jakarta.  *) prioritas untuk “Second-Level Government in autonomy”

3. Reformation Era:

3.1. Era pasca Soeharto (awal era reformasi): Era otonomi (1999-2003)

UU No 22 of 1999; UU No 25 of 1999. Bentuk otonomi: Dalam merespon permintaan desentralisasi dengan “Fiscal Decentralization”. Sebagai upaya untuk “Intergovernmental fiscal relations” antara pusat dan daerah.

3.2. Era Pasca Reformasi (2004 – sekarang)

UU No 22 of 1999 digantikan dengan UU No 32 of 2004: UU No 25 of 1999 digantikan dengan UU No 33 of 2004,; Paket UU “Keuangan Negara”, yaitu:  UU  No 17 tahun  2003; UU  No 1 tahun 2004; UU No 15 tahun 2004. Bentuk otonomi: Fiscal Decentralization, Good Governance, Bagaimana mengelola APBD dengan PAD dan dana transfer sebagai Regional Budget’s Empowerement.

Sistem pengendalian dalam era pasca reformasi dengan otonomi penuh, memberikan tantangan pada bekerjanya sistem pengendalian dan sistem pengawasan yang lebih komprehensif dan relevan. Sistem pengendalian dan pengawasan dilakukan untuk organisasi pemerintahan (terkait dalam  manajemen keuangan negara/daerah). Meliputi : Tahap Perencanaan: (i) RPJM – Rencana Kerja- KUA PPAS – RKA- DIPA/DPA (APBN/APBD); (ii) Tahap Pelaksanaan : pelaksanaan anggaran dengan program /layanan pembangunan (kerangka anggaran dan kerangka regulasi); (iii) Tahap Penatausahaan : Penatausahaan Pendapatan dan Penatausahaan belanja, pembiayaan (APBN/APBD);(iv) Tahap Pertanggungjawaban: Laporan keuangan Pemerintah (Pusat /Daerah) mengacu APBN/APBD; (v) Tahap Pengawasan : Katalisator melalui pengawasan internal, pembinaan melalui pengawasan eksternal. Prinsip dasar dalam sistem pengendalian internal yang dilakukan manajemen/eksekutif Pemerintahan adalah dari tahap perencanaan sampai pertanggungjawaban. Sementara pengawasan sebagai fungsi dalam “supervisi, konsultasi, pedoman organisasi, diklat”, dilakukan menyertai setiap tahap pengendalian (pre-current-post control).

Implementasi Sistem Pengendalian Organisasi

Konteks sistem pengendalian yang diaplikasikan dalam organisasi, dapat dideskripsikan dengan 2 (dua) himpunan sistem  pengendalian, yaitu pengendalian yang bersifat formal dan informal. Terdiri dari sub system: Control process, infrastructure, coordination and integration, Managemen style and culture, Reward and informal rewards. Setiap sub sistem dijabarkan pada sistem pengendalian formal dan sistem pengendalan informal. Komponen yang dibentuk adalah aktifitas dalam sistem manajemen organisasi.

  • Control process dengan sistem pengendalian formal: Components:Strategic planning: Capital budgeting, Operation Planning: cost accounting, Budgeting, Reporting-Systems: Strategy/Project Management, Operations/variance analysis. Control process dengan sistem pengendalian informal: Components: Search/alternative generation: Ad hoc as needed, Uncertainty coping, Rationalization/dialogue.
  • Infrastructure dengan system pengendalian formal: Components: Organization structure: Strategy, Operations, Patterns of autonomy, Measurement methods. Infrastructure dengan sistem pengendalian informal: Components: Personal contacts Emergent roles.
  • Coordination and integration dengan sistem pengendalian formal: Components: Formal conference, Involvement techniques. Coordination and integration dengan system pengendalian informal: Components: Based upon trust, Telephone conversations, Personal Memos
  • Management Style & Culture dengan system pengendalian formal: Components: Prevailing-style: External/internal/mixed, Principal values: Norms and beliefs. Management Style & Culture dengan sistem pengendalian informal: components: Prevailing-style, External/internal/mixed, Principal values: Norms and beliefs.
  • Rewards-Informal Rewards dengan sistem pengendalian formal: Components: Individual and group, Short term and long term, Promotion policy. Rewards-Informal Rewards dengan sistem pengendalian informal: Components: Recognition, Status oriented, Personal contact.

          (Adaptive Control Systems: Two Sets of Mutually Supportive Systems, Sumber: Maciariello  A J & Kirby J C, 1994: 9-10)

Sistem  pengendalian manajemen adalah prosedur rutin yang formal yang digunakan  manajer   untuk  menjaga  atau  mengubah  pola dalam aktifitas-aktifitas  organisasi. Sistem pengendalian manajemen  memiliki 2 (dua) kegunaan, dalam menyediakan  informasi  yang  berguna  untuk  manajemen  dan  membantu  untuk  meyakinkan  pola  yang tetap berlangsung pada perilaku anggota organisasi  dalam  mencapai  tujuan  organisasi.

Sistem pengendalian manajemen yang diterapkan pada organisasi oleh manajemen pemerintahan adalah bersangkutan saat program/proyek/kegiatan dan aktifitas on going controlling. Dalam hal ini penerapan pengendalian manajemen fokus untuk meyakinkan pada pencapaian tujuan organisasi. Pengendalian diterapkan oleh satuan kerja atau manajemen organisasi yang bersangkutan dalam meyakinkan pencapaian tujuan organisasi.

STAN (2007) mendeskripsikan pengendalian manajemen adalah bermakna sama dengan pengendalian internal  organisasi. Pengertian pengendalian intern, dikemukakan sesuai COSO (1992), selaras dengan Peraturan BPK Nomor  1/2007 (SPKN), dan juga sesuai SPIP (2008). Pengendalian intern, yang sering juga disebut pengendalian manajemen, dalam pengertian yang paling luas mencakup  lingkungan pengendalian, penilaian resiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, dan pemantauan. Pengendalian intern melekat pada setiap proses antara lain perencanaan, pengorganisasian, maupun operasional program/proyek/kegiatan/aktifitas. Pengendalian intern juga berfungsi sebagai lini depan untuk menjaga aktiva dan mendeteksi terjadinya kesalahan, kecurangan, penyimpangan dan ketidakpatuhan  terhadap  ketentuan peraturan perundang-undangan.  Dalam konteks tujuan akuntansi dan pelaporan keunagan, SPIP yang merupakan bagian  dari  perspektif  pengawasan nasional, yang sesuai Pasal 31 UUKN  mengatur Gubernur /Bupati/ Walikota bertanggungjawab  atas APBD.  Hal yang sama berlaku pada tataran Pemerintah Pusat dalam pertanggungjawaban APBN. Implikasi pada tataran nasional adalah mekanisme  laporan  keuangan yang diperiksa BPK untuk disampaikan ke DPR/DPRD. Dalam menyertai  tugas tersebut, diperlukan pengendalian intern, yang dinyatakan dalam deskripsi Sistem Pengendalian Internal Pemerintah (SPIP), yaitu  sebagai:

” Proses  yang  integral pada  tindakan  dan  kegiatan  yang  dilakukan  secara terus menerus oleh  pimpinan dan seluruh  pegawai  untuk memberikan  keyakinan  yang memadai  atas  tercapainya tujuan organisasi  melalui  kegiatan  yang  efisien dan efektif, keandalan  pelaporan  keuangan,  pengamanan  aset, dan  ketaatan  terhadap peraturan  perundang-undangan” (PP No 60/2008; bab 1, Pasal 1, butir 1). Lingkup  pelaksanaan  SPIP, sesuai  fungsinya  merupakan  tipikal bureaucratic control  bagi  organisasi pemerintahan.

Sesuai konteks analisis stakeholders, organisasi Pemerintah memerlukan aspek-aspek pengembangan sistem pengendalian organisasi sebagai model normatif yang menjadi benchmark dalam mencapai kinerja pengendalian pembangunan di Indonesia.  Deskripsi dilakukan pada model pengembangan organisasi yang meliputi konteks strategik analysis, konteks sosial, konteks administratif, dan konteks teknik. Hal ini dijabarkan pada pelaksanaan pengendalian kerangka anggaran dan kerangka regulasi dalam pembangunan. Teori mendasari suatu regulasi dan implementasi kebijakan dalam pengendalian. Pengembangan sistem diimplementasikan pada stuktur dan proses sistem pengendaian, termasuk pelembagaan metode informal ke dalam bagian system pengendalian. Sistem keperilakuan melekat dalam sistem pengendalian yang dikembangkan.  Subjek pengembangan adalah pada perspektif  “Benchmark  model organisasi yang memiliki relevansi dengan acuan pilihan strategi dari pelaksanaan sistem pengendalian internal yang diperkuat relasi pengawasan internal dan pengawasan eksternal.

 

Konvergensi dan Reformasi Public Procurement Laws di Negara-Negara Uni Eropa

Konvergensi dan Reformasi Public Procurement Laws di Negara-Negara Uni Eropa

Salah satu tugas pemerintah adalah menyelenggarakan dan menyediakan sarana dan prasarana infrastrukur yang memadai dalam menunjang program-program terkait dengan peningkatan kesejahteraan masyarakatnya. Oleh karena itu, hampir semua negara di dunia telah dan sedang melakukan pembangunan infrastruktur untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi negaranya, tak terkecuali Indonesia. Sejak masa pemerintahan Presiden dan Wakil Presiden Joko Widodo dan Jusuf Kalla, pembangunan infrastruktur merupakan bagian yang sangat dominan dalam rencana pemerintah yang tercermin dengan semakin meningkatnya anggaran pemerintah yang disediakan untuk pembangunan infrstruktur. Hal ini mengingat index kualitas infrastruktur Indonesia yang terbilang masih rendah dibandingkan dengan rata-rata ASEAN yaitu 4.2 pada skala 7 yaitu ranking 72 dari 144 negara (Global Competitiveness Report 2014-2015). Issue tersebut juga dapat menjadi salah satu faktor keengganan bagi investor dari dalam maupun luar negeri untuk menanamkan investasinya di Indonesia.

Kondisi yang hampir sama juga terjadi di negara-negara Uni Eropa. Tuntutan terhadap perbaikan pelayanan publik dan konektivitas antar negara juga menjadi tantangan dalam kerangka kerjasama Uni Eropa (European Union-EU). Oleh karena itu, negara-negara EU mencoba untuk mengintegrasikan sumber daya yang dimiliki untuk tujuan bersama. Salah satu mega-proyek yang berjalan adalah Program TEN-T. Program TEN-T yang terdiri dari ratusan proyek bertujuan untuk meyakinkan adanya keterpaduan, interkoneksi dan pengoperasian bersama dalam rangka trans-European Transport Network serta akses yang sama terhadap proyek. Secara umum, maksud TEN-T adalah : (1) mengembangkan link kunci dan interkoneksi yang diperlukan untuk mengeliminasi kebuntuan terkait mobilitas antar wilayah; (2) mengisi rute-rute yang  kosong dan melengkapi rute-rute utama khususnya yang di luar batas antar wilayah; (3) mengatasi hambatan-hambatan silang yang terjadi secara alamiah; dan (4) memperbaiki tingkat operasionalisasi pada rute-rute utama. Proyek-proyek ini berlokasi di setiap anggota EU dan meliputi beberapa moda transportasi seperti jalan, jalur kereta, infrastruktur maritime, jalur penyeberangan, infrastruktur angkutan udara, logistik dsb.

Sebelum masuk pada topik khusus di atas, penulis berusaha mendeskripsikan secara singkat  sejarah Uni Eropa (European Union). Pada awal dideklarasikan pada tahun 1957, persekutuan ini bernama Komunitas Ekonomi Eropa (European Economic Community) yang dari 6 negara pendiri yaitu: Belgia, Perancis, Italia, Luxembourg, Belanda dan Jerman Barat). Dalam perkembangannya, berdasarkan Perjanjian Maastricht tanggal 1 November 1993 berubah menjadi Economic Community (EC) atau Europen Union (EU) dan sampai dengan tahun 2016 terdapat 28 negara Uni Eropa dengan bergabungnya negara-negara lain berturut-turut: Denmark, Irlandia, Inggris (1973); Yunani (1981); Portugal, Spanyol (1986); Austria, Swedia, Finlandia (1995); Republik Ceko, Cyprus, Estonia, Hungaria, Latvia, Lithuania, Malta, Polandia, Slovakia, Slovenia (2004); Romania, Bulgaria (2007) dan Croasia (2013). Selain itu, masih terdapat 5 negara kandidat EU yaitu Albania, Montenegro, Serbia, Macedonia dan Turki serta 2 negara potensial menjadi anggota EU yaitu Bosnia-Herzegovina dan Kosovo. Pada perkembangan terakhir, Britania Raya atau Inggris Raya menyelenggarakan referendum keanggotaannya dalam Uni Eropa atau yang kemudian dikenal dengan “BREXIT”. Dan sebagaimana kita ketahui, kelompok pro keluar dari Uni Eropa memenangkan referendum tersebut, sehingga Inggris Raya memproklamirkan keluar dari Uni Eropa. Namun demikian, proses legal keluarnya Inggris Raya dari Uni Eropa masih membutuhkan waktu yang cukup panjang. Pembahasan-pembahasan masih berlangsung,  karena berdasarkan perjanjian EU proses keluar masuknya anggota harus melalui proses yang cukup kompleks dan melibatkan seluruh anggota di markas besar EU di Brusel, Belgia. Tidak diduga sebelumnya, Italia yang selama ini menjadi anggota aktif EU dan bahkan pendiri utama EU tahun 1957, juga sedang mempersiapkan referendum keluar atau masih di EU.

Berbicara masalah pembangunan infrastruktur tidak terlepas dari aspek “governance” artinya harus dilaksanakan berdasarkan kaidah-kaidah penyelenggaraan pemerintah yang baik. Salah satu aspek governance yang sangat penting adalah bagaimana governance dalam pengadaan barang dan jasa (procurement) yang berdasarkan prinsip-prinsip transparan, kompetitif, akuntabel dan efisien. Dalam kaitan dengan itu, artikel ini akan membahas public procurement laws yang berlaku di negara-negara uni Eropa. Public procurement laws di negara-negara Uni Eropa cenderung diterapkan secara seragam berdasarkan pedoman European Commission (EC) Directives. Pada bagian berikutnya, penulis akan membahas lebih dalam reformasi Public Procurement Laws yaitu dari EC Directives dari 2004/18/EC menjadi 2014/24/EU.

Konvergensi Public Procurement Laws di Negara-negara Uni Eropa

Pertama-tama kita akan membahas Directive 2004/18/EC yaitu kerangka hukum pada prosedur pengadaan pemerintah yang berlaku di wilayah Uni Eropa. Dalam Directive diatur empat prosedur pengadaaan barang dan jasa pemerintah yaitu Prosedur Lelang Terbuka (open procedure), Prosedur Lelang Terbatas (restricted procedure), Prosedur Negosiasi (negotiated procedure) dan Competitive Dialogue. Prosedur lelang terbuka adalah prosedur lelang yang mengundang semua peminat lelang untuk mengirimkan penawaran, namun demikian proposal atau penawaran oleh calon peserta tender bersifat mengikat, sehingga tidak dapat diubah dan/atau dinegosiasikan selama prosedur berjalan. Salah satu keuntungan prosedur ini adalah meningkatkan level kompetisi dalam proses tender dan memudahkan dalam pembandingan penawaran antar peserta lelang. Sedangkan dalam prosedur lelang terbatas, calon peserta lelang mengajukan permohonan untuk mengikuti lelang, tetapi institusi yang bertanggung jawab dalam proses lelang (biasanya disebut Government Procurement Agency atau Contracting Authority) hanya mengundang kandidat yang memenuhi persyaratan untuk mengajukan penawaran. Selanjutnya, dalam Prosedur Negosiasi, Contracting Authority melakukan konsultasi dengan calon peserta lelang dan menegosiasikan satu atau beberapa pasal-pasal yang ada dalam kontrak. Dalam praktiknya, prosedur ini dapat dibagi beberapa tingkatan yang berbeda yaitu pra kualifikasi, undangan untuk negosiasi, penawaran terbaik dan penawaran final serta penawar yang diprioritaskan. Dalam setiap tingkatan, jumlah peserta dikurangi sampai penawar yang diprioritaskan akhirnya terpilih, meskipun negosiasi dilanjutkan sampai pada tingkatan terakhir. Terakhir, Competitive Dialogue adalah prosedur lelang yang relatif baru diperkenalkan oleh EU Directive, dimana para peminat tender mengajukan diri untuk mengikuti prosedur dan dimana Contracting Authority melaksanakan suatu dialog dengan kandidat diundang dalam prosedur dengan maksud mengembangkan satu atau lebih alternatif yang sesuai untuk memenuhi persyaratan pada basis dimana kandidat terpillih diundang untuk mengikuti lelang. Dengan fase dialog ini memungkinkan Contracting Authority untuk berdiskusi dengan penawar dengan maksud untuk mengidentifikasi dan mendefinisikan pemenuhan kebutuhan Contracting Authority yang sesuai dan terbaik.

Dalam uraian berikut akan dijelaskan bagaimana perbedaan keempat metode dilihat dari jumlah penawar, proses, prosedur negosiasi dan dasar penentuan pemenang.

Table 1 Empat Perbedaan Mendasar pada Empat Metode Lelang

Items Prosedur Lelang Terbuka Prosedur Lelang Terbatas Prosedur Negosiasi Competitive Dialogue
Kemungkinan membatasi jumlah penawar Pra kualifikasi atau seleksi awal tidak diperbolehkan. Para peminat lelang dapat  mengajukan penawaran. Jumlah penawar mungkin dibatasi yaitu tidak kurang dari 5 sesuai dengan kriteria yang disepakati dalam kontrak (terkait dengan pra kualifikasi dan daftar terbatas diperbolehkan) Jumlah penawar mungkin dibatasi tidak kurang dari kriteria apa dan spesifikasi yang ada dalam kontrak (terkait dengan pra kualifikasi dan daftar terbatas diperobolehkan) Jumlah penawar mungkin dibatasi yaitu tidak kurang dari 3 berdasarkan kriteria yang ditetapkan dalam kontrak (pra kualifikasi dan daftar terbatas diperbolehkan)
Diskusi selama proses Spesifikasi mungkin tidak diubah selam proses lelang dan tidak ada negosiasi atau dialog bersama para penawar.Namun demikian, klarifikasi diperbolehkan.

 

Spesifikasi mungkin tidak diubah selama proses lelang dan tidak ada negosiasi atau dialog bersama para penawar. Namun demikian, klrarifikasi diperbolehkan. Negosiasi diperbolehkan selama atau melalui proses. Tingkatan ukuran sukses dapat digunakan untuk mengurangi jumlah penawar (atau daftar urut /shortlisting).

 

Sebuah dialog dengan para penawar diperbolehkan pada semua aspek (mirip dengan prosedur negoasiasi termasuk kemudian daftar urut/shortlistings). Ketika dialog dilakukan, penawaran yang final dan lengkap harus dimintakan kepada para penawar berdasarkan solusi yang dikembangkan selama dialog berlangsung.
Diskusi setelah penawaran final diajukan Tidak ada lingkup negosiasi dengan penawar setelah penawaran diajukan Tidak ada lingkup negosiasi dengan penawar setelah penawaran diajukan Tidak relevan, karena negosiasi dapat dilanjutkan sampai kontrak disetujui.

 

Hanya diperbolehkan untuk klarifikasi, sedikit penyesuaian atau spesifikasi penawaran. Perubahan yang bersifat mendasar tidak diperbolehkan.
Basis penilaian pemenang Harga terendah atau paling ekonomis dalam tender yang menguntungkan Harga terendah atau paling ekonomis dalam tender yang menguntungkan Harga terendah atau paling ekonomis dalam tender yang menguntungkan Paling ekonomis dalam tender yang menguntungkan

Sumber: EPEC, 2011

Reformasi Public Procurement Laws

Reformasi Public Procurement Laws di negara-negara Uni Eropa dilakukan melalui Directive 2014/24/EU yang mengganti Directive 2004/18/EC) di bulan Maret 2014. Setiap anggota EU dapat meratifikasi atau mengubah Directive ini ke dalam hukum atau peraturan di masing-masing negara sampai 18 April 2016. Directive ini mengatur sejumlah masalah terkait isu pengadaan yang dapat diterapkan pada seluruh pengadaan di atas threshold khusus (Kontrak pemerintah : (1) sebesar €162.000 untuk pengadaan barang dan jasa di luar point 2; (2) sebesar € 249.000 untuk pengadaan barang dan jasa yang dilakukan Contracting Authority, pengadaan di bidang militer, dan pengadaan jasa lain termasuk sektor telekomunikasi; serta € 6.242.000 untuk kontrak pekerjaan umum). Directive juga menetapkan aturan pada prosedur umum dan issue pengadaan yang relevan (khususnya untuk pengadaan dengan skema Public Private Partnerships/PPPs) seperti: pengecualian sektor, penggunaan pengadaan sistem e-procurement dan kerangka perjanjian, publikasi, deadline dan standar transparansi serta prinsip governance dari pengadaan pemerintah secara keseluruhan.    

Dalam Directive yang baru, prosedur lelang terbuka dan terbatas masih relatif tidak berubah. Terdapat prosedur baru yang diperkenalkan yaitu kerjasama innovasi (innovation partnership) khususnya untuk PPPs. Yang paling menarik bagi pengadaan melalui skema PPPs adalah pengenalan prosedur kompetitif dengan negosiasi (competitive procedure with Negotiation), yang mengganti prosedur negosiasi (negotiated procedure) dan menghilangkan beberapa keterbatasan-keterbatasan penggunaannya. Secara nilai, prosedur ini nampaknya menarik bagi skema pengadaan dengan PPPs karena relatif fleksibel dan memberikan lingkup yang lebih besar bagi Contracting Authority untuk mendisain proses pengadaannya sendiri. Prosedur ini memuat elemen negosiasi diluar aspek yang banyak dan menentukan sebagaimana prosedur Competitive Dialogue, meskipun ada beberapa kelemahan potensial yang dimiliki.

Dalam prosedur yang baru, Procuring Authority dapat mengidentifikasi kebutuhan sesuai dengan produk, jasa atau pekerjaan yang tidak dijumpai di pasar; atau menyatakan persyaratan kualitatif yang minimal. Satu atau beberapa penawar mencoba untuk mengembangkan produk, jasa atau pekerjaan yang terbaik sesuai dengan spesifikasi awal (dengan negosiasi biaya yang berlanjut melaui beberapa fase proyek), sebelum Procuring Authority memutuskan apa dan bagaimana cara untuk melanjutkan proyek, Kemampuan untuk mengarahkan penawar dengan cara ini sebelumnya tidak dapat dilakukan sampai kriteria penetapan pemenang dan spesifikasi teknis dipublikasi. Oleh karena itu, ketika persyaratan utama tetap terpelihara seperti kebutuhan untuk mempublikasikan dengan jelas kriteria evaluasi bagi para penawar pada permulaan proses, prosedur baru menawarkan Procuring Authority fleksibilitas yang lebih besar untuk mengantarkan produk, jasa atau pekerjaan yang sebelumnya tidak pasti. Prosedur baru ini sepertinya dapat dimanfaatkan dalam proyek-proyek riset dan teknologi dimana terdapat ketidakpastian tentang produk final, sehingga Procuring Authority mungkin mengharapkan untuk menyelidiki apa ide dan solusi terhadap pasar sebelum memutuskan apakah memberli satu dari solusi yang dihasilkan.

Bagaimana memilih prosedur yang Tepat?

Baik competitive procedure with negotiation dan competitive dialogue procedure dapat digunakan oleh Procuring Authority secara lebih luas sesuai dengan kontrak, Directive baru memiliki empat area terkait prosedur mana yang mungkin dapat digunakan yaitu:

  • Ketiadaan solusi yang siap tersedia yang tidak memerlukan adaptasi
  • Kebutuhan untuk disain atau solusi inovasi
  • Masalah hukum dan keuangan kompleks yang mengikuti solusi
  • Spesifikasi teknis yang tidak dapat dikembangkan dengan ketelitian yang cukup

Pada akhirnya, dapat disimpulkan bahwa dibandingkan Directive yang lama, Directive yang baru memberikan Procuring Authority pertimbangan pada lingkup yang lebih luas untuk menggunakan solusi negosiasi daripada prosedur lelang terbuka atau terbatas. Selain itu, Competitive procedure with negotiation menyediakan beberapa fleksibilitas pre-final tender yang penting pada Procuring Authority, Namun demikian, fleksibilitas dapat membutuhkan pengeluaran biaya pada beberapa detail post-final tender. Prosedur ini mungkin bermanfaat pada situasi dimana Procuring Authority relatif percaya diri tentang persyaratan proyek dan kemampuan pasar untuk merespon secara tepat, tetapi masih akan merasakan manfaat negosiasi sebelum penawaran final. Disamping itu, prosedur Competitive Dialogue masih dapat dimanfaatkan pada proyek-proyek yang bersifat kompleks dimana Procuring Authority tidak begitu yakin apa yang tersedia di pasar untuk memenuhi kebutuhan dan sedang diusahakan untuk memaksimalkan pengalaman mengenai tersediaannya di pasar. Prosedur ini memiliki fleksibilitas tambahan dengan mengijinkannya untuk mengkonfirmasi dan mengoptimalkan detail final dan hal-hal lain setelah tender.

Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk membandingkan reformasi Procurement Laws di Indonesia dan di negara-negara Uni Eropa, tetapi hanya menguraikan spesifikasi khusus dari Procurement Laws di negara-negara Uni Eropa yaitu masalah keseragaman penerapan atau konvergensi dan perkembangan atau penyesuaian mengikuti perkambangan global atau reformasi Public Procurement Laws berdasarkan Procurement Directive 2014/24/EU.

 

 

error: