Transformasi Perencanaan dan Penganggaran dengan Money Follows Program Priority: Diskusi Kelas Online Birokrat Menulis Tanggal 29 Agustus 2018

Transformasi Perencanaan dan Penganggaran dengan Money Follows Program Priority: Diskusi Kelas Online Birokrat Menulis Tanggal 29 Agustus 2018

Kelas online Pergerakan Birokrat Menulis kali ini mendiskusikan topik mengenai paradigma baru dalam proses perencanaan dan penganggaran di pemerintahan. Topik ini berkaitan dengan dua artikel yang pernah tayang di laman birokratmenulis.org, yaitu “Wawancara Eksklusif dengan Jokowi: Uang Mengikuti Prioritas, Bukan Struktur Organisasi”, dan “Menuju Money Follows Program Melalui Resource Forum: Studi Kasus di Kementerian Keuangan”.

Kelas ini diikuti oleh 25 orang peserta yang berasal dari instansi pemerintah pusat (11 orang), pemerintah daerah (13 orang), dan 1 orang dari swasta. Diskusi yang berlangsung melalui grup Whatsapp ini dipandu oleh Marudut Napitupulu sebagai narasumber dan Lucky Akbar sebagai moderator. Diskusi berlangsung selama dua jam, dimulai pada jam 19.00 dan berakhir pada 21.00.

Beberapa peserta yang memberikan pertanyaan dalam kelas tersebut adalah Sri Palupi, Eko Hery Winarno, Dewi Utari, Andy Wijaya, Aditya Arya, Ivan, Fahmi, Setyo Nugroho, dan Listyono.

Beberapa pertanyaan tersebut secara sistematis dapat dipetakan dalam 3 area diskusi, yaitu: permasalahan tata kelola anggaran saat ini, tantangan money follows program, dan implementasi money follows program.

Berikut adalah ringkasan jalannya diskusi pada kelas online tersebut.

Pengantar Diskusi

Mengelola keuangan negara yang prudent dan akuntabel adalah salah satu misi Kementerian Keuangan untuk mewujudkan visi: “Menjadi Penggerak Utama Pertumbuhan Ekonomi yang Inklusif di abad ke 21”. Agar pengelolaan keuangan negara tersebut dapat dilakukan secara prudent dan akuntabel, tentunya sangat tergantung dari perencanaan dan penganggaran oleh masing-masing kementerian/lembaga (K/L) yang secara keseluruhan diakumulasi dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Menurut Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas), APBN merupakan alat kekuasaan keuangan negara yang digunakan untuk mencapai tujuan bernegara melalui tata kelola terintegrasi manajemen pembangunan yang dimulai dari perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, pengendalian (evaluasi dan pengawasan), dan pelaporan (pertanggungjawaban).

Saat ini masih banyak ditemui praktek tradisional dalam mengalokasikan anggaran di sektor publik, antara lain: alokasi anggaran yang menggunakan ‘pendekatan incremental (naik perlahan mengikuti inflasi)’, orientasi jangka pendek, serta orientasi ke penyerapan anggaran masa lalu yang diikuti pembengkakan belanja birokrasi. Praktek tersebut sudah tidak sesuai dengan tuntutan akuntabilitas masyarakat yang semakin meningkat.

Di satu sisi, keterbatasan anggaran adalah sebuah keniscayaaan, sementara di sisi lain permintaan kualitas layanan publik meningkat. Kondisi tersebut seharusnya mendorong pemerintah lebih memikirkan prioritas dalam pengalokasian anggaran. Prioritas pemerintah yang menjadi tuntutan publik seyogyanya tercermin dalam alokasi anggaran sebagaimana dimaksud oleh konsep Money Follows Program Priority (MFPP). Tidak cukup lagi hanya ‘membagi-bagi’ anggaran sesuai tugas dan fungsi tanpa memperhatikan strategi atau prioritas utama kepala pemerintahan yang terpilih.

Melalui konsep MFPP, diharapkan tercipta value for money atas belanja negara yang memberikan dampak signifikan kepada masyarakat dengan mengedepankan prioritas, sinergi, dan koordinasi. Sehingga, tumpang tindih anggaran dapat dihindari dan efektivitas anggaran dapat tercapai.

Konsep tersebut secara eksplisit telah disampaikan oleh Presiden Jokowi dalam rerangka penyusunan APBN 2017. Namun, sampai saat ini konsep ini belum dapat berjalan secara efektif. Untuk merespon kondisi tersebut, sebagai sebuah komunitas profesional, Birokrat Menulis (BM) mengambil peran untuk memperkaya diskursus perencanaan anggaran yang lebih baik melalui transformasi penerapan MFPP.

 Permasalahan Tata Kelola Anggaran Saat Ini

Beberapa permasalahan tata kelola anggaran saat ini, antara lain:

  • Perlunya menghapus incrementalism;
  • Adanya anggaran rutin yang disusun secara copy paste;
  • Anggaran tidak berorientasi output atau outcome;
  • Implikasi belanja membesar ke pembiayaan anggaran;
  • Tingginya belanja operasional sehingga mendesak fiscal space yang seharusnya untuk kegiatan prioritas;
  • Adanya proyek-proyek pesanan, misalnya yang mendukung illegal logging via proyek irigasi;
  • Keberadaan organisasi yang menuntut hak atas anggaran;
  • APBN Perubahan sebagai tambahan anggaran berarti program follows money; dan
  • Masih terjadinya pemotongan anggaran yang berlangsung secara rutin.

Pembahasan:

Dalam praktiknya memang masih ditemukan tata kelola anggaran terutama perencanaan seperti yang telah disebutkan di atas. Ke-9 poin tersebut saling terkait satu sama lain. Saya yakin Bapak Ibu sudah paham tentang incrementalism dan anggaran yang sifatnya berulang-ulang. Melalui Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, kita sudah mencoba menerapkan penganggaran berbasis kinerja yang berorientasi kepada output dan outcome. Meskipun upaya tersebut masih berproses dengan tingkatan yang berbeda di setiap K/L.

Tingginya belanja operasional pemerintah membuat ruang fiskal untuk program baru sangat terbatas. Belanja gaji, tunjangan, pemeliharaan, dan lain-lain yang sifatnya internal memang sudah sangat tinggi. Dan ini membuat ruang untuk prioritas baru terbatas.

Mengenai proyek pesanan terselebung, ya itu memang memprihatinkan. Telah terjadi sinergi tapi tujuannya memperkaya diri, padahal seharusnya sinergi dilakukan untuk kemajuan daerah. Hal itu sebenarnya tidak boleh terjadi, dan sebaiknya kita bahas lebih lanjut pada diskusi dengan tema lain, misalnya tentang penyimpangan anggaran.

Keberadaan organisasi secara otomatis memerlukan anggaran. Pertanyaannya, anggaran yang mana? Jika sekedar untuk anggaran operasional, maka seharusnya anggaran tersebut dapat dipenuhi selama organisasinya dirasa perlu dan dimandatkan oleh ketentuan peraturan.

Mengenai APBN tambahan, di mana terjadi uang dulu baru program. Tentunya ini mengandung muatan politis dan praktik yang tidak tepat. Tetapi benar-benar terjadi dalam realita.

Pemotongan anggaran apakah bagian dari money follows program priority? Jawabannya adalah tergantung cara memotongnya. Kalau sama rata saya juga tidak setuju. Memotong (cut management) seharusnya dilakukan sama seperti cara mengalokasikan berdasarkan pada prioritas juga.

Sepertinya mulai terbuka pemahaman kita bahwa kebutuhan utamanya adalah ruang fiskal yang terbatas sehingga kita perlu merumuskan perencanaan dan penganggaran yang efektif, namun di satu sisi penyakit birokrasi membayangi.

Tanggapan Sri Palupi: Mengenai latar belakang munculnya pendekatan baru dalam penganggaran yaitu money follows program, tampaknya juga cenderung pragmatis. Kalau tentang kegalauan bapak presiden tentang penggunaan anggaran pemerintah yang dianggap tidak/kurang fokus pada prioritas itu sebenarnya juga sudah menjadi keprihatinan berbagai pihak sejak lama, demikian pula kami yang di daerah.

Jadi sebenarnya yang lebih penting adalah meningkatkan kualitas eksekusi program prioritas ke dalam pengalokasian anggaran. Untuk pemerintah pusat kemungkinan besar seharusnya tidak terlalu menjadi masalah, karena kalau mau pemerintah pusat dapat membentuk kelembagaan yang sesuai dengan prioritas pembangunannya, tidak harus semua dibentuk dalam menjadi kementerian.

Dari hal tersebut kemudian eksekusi program prioritas menjadi lebih fokus karena diawali dengan penyesuaian lembaga yang disesuaikan dengan prioritas. Hal ini yang sedikit berbeda dengan daerah, karena pemerintah daerah tidak dapat membentuk sendiri lembaganya sesuai prioritas pembangunannya, karena memang ada tuntunan bagi daerah dalam membentuk lembaganya.

Pembahasan: Ada beberapa keywords yang saya tangkap, yaitu: pragmatism, fokus memasukkan MFPP dalam teknik alokasi, dan fleksibilitas organisasi di Pemda.

Kalau dibilang pragmatis tidak juga, tergantung perspektif sebenarnya. Saya menyebutnya masalah mendasar yang mau disasar, selain ke-9 yang permasalah di atas, juga lemahnya keterlibatan pimpinan dalam proses perencanaan anggaran yang cenderung mendelegasikan sampai tingkat middle to lower manajerial.

Dengan ‘sentilan’ presiden,  para pimpinan lembaga seharusnya melakukan perubahan yang signifikan dalam proses perencanaan dan penganggaran, bukan lagi pragmatism. Namun, memang pada akhirnya pragmatism justru menjadi solusinya.

Saya sepakat latar belakang transformasi ini dapat dipahami dengan baik . Why dan needs sudah dapat kita sepakati. Tinggal how to embed MFPP ke dalam teknik perencanaan anggaran. Biasanya kalau kita sudah sepakat masalah dan needsnya, maka how to-nya lebih mudah kita sepakati.

Terakhir, mengenai anggapan fleksibilitas organisasi di pusat lebih mudah, mungkin jawabannya adalah relatif. Namun, sebenarnya konsep MFPP tidak serta merta memerlukan adanya organisasi baru. Yang sangat diperlukan adalah cara pandang baru terhadap anggaran yang sangat terbatas.

Cara pandang yang akan memperjelas strateginya, project leadernya, kontribusi stakeholders, dan bagaimana sebaran alokasi anggarannya sehingga tidak duplikasi. Bahkan, beberapa program lebih tepat dikerjakan secara ad hoc (temporer) sampai berakhirnya prioritas. Jadi, tidak melembaga seumur hidup.

Tantangan Money Follows Program Priority

Pembahasan menarik seputar tantangan tersebut adalah: “Tepatkah mengambinghitamkan money follows function?” dan “Skeptisme bahwa follows priority sama dengan follows functions

Pembahasan:

Ini adalah dua hal yang menurut saya sangat menarik. Beberapa peserta menanyakan dalam bahasa yang skeptik dan pesimis. Mengambinghitamkan money folows function tentunya adalah tidak tepat. Karena konsep money follows function adalah konsep yang berlaku secara international practices.

Melalui government financial statistics, dalam arti luas, memang alokasi anggaran itu harus dilakukan berdasarkan fungsi sehingga bisa dikomparasi antara satu negara dengan yang lain. Misalnya fungsi pendidikan yang disyaratkan 20% dari APBN itu bisa dikomparasi dengan negara lain. Bahkan, komitmen pemerintah ditagih oleh DPR. Tentu hal tersebut sulit dilakukan jika tanpa function based.

Namun demikian, dalam arti sempit ada yang memaknai alokasi anggaran itu berdasarkan tugas dan fungsi.  Kalau anggaran yang sifatnya rutin seharusnya diperoleh untuk memenuhi standar pelayanan minimum atau running cost. Tetapi kalau yang sifatnya project tentu harus dilihat dulu sinerginya dengan prioritas yang ada selain cost and benefits dari proposalnya.

Adapun tentang adanya anggapan skeptis terhadap MFPP ini, saya sepakat. Pada tahun 2017 presiden sudah memandatkan, tetapi di lapangan belum terlaksana, terutama di pemda secara umum. Mudah-mudahan skeptis untuk implementasi berbeda dengan skeptis dalam memahami perbedaan konsep follows function vs follows priority.

Getting the basic rights, kata Allen Schick, ahli budget US. Artinya, teknik-teknik dasar lah yang harus dipenuhi lebih dulu. Saya sepakat dengan beliau. Tetapi itu kalau berbicara secara nasional. Kalau per K/L dan per daerah, saya melihat ada peluang untuk bisa melakukan lompatan.

Jadi, tidak berurutan dari line item, ke proses oriented, ke output oriented, ke outcome oriented, ke lalu ke priority oriented. Masing-masing organisasi publik berbeda skema kapasitas dan insentifnya, juga lead-nya. Yang mau saya garis bawahi adalah pemahaman atas konsepnya dulu. Bahwa priority driven itu adalah sesuatu yang mungkin untuk diimplementasikan.

Tanggapan Dewi Utari: Menurut saya, tantangan MFPP di daerah sangat kompleks. Justru seringkali program prioritas terdesak oleh belanja rutin dan janji kontrak politik. Di mana-mana organisasi perangkat daerah (OPD) mengajukan tambahan tenaga harian lepas (THL), juga belanja hibah yang membengkak akibat dari konsekuensi janji politik yang harus dipenuhi. Kami dalam pembahasan anggaran sering merasa putus asa akan hal ini.

Pembahasan: Kalau kita jeli dan jernih melihat apa yang Ibu Dewi jelaskan dan terjadi di daerah Ibu justru MFPP itu sudah jalan. Baik secara konsep maupun praktek!

Sayangnya, “project” yang dilakukan itu bukanlah dalam konteks tata kelola anggaran yang baik, yang  sustain, yang memenuhi rasa keadilan, apalagi yang efektif, efisien, dan sebagainya.

Janji kampanye pimpinan daerah mencerminkan prioritas. Misalnya memberikan bantuan sosial atau menaikkannya. Semudah itulah konsep MFPP. Coba dibayangkan kalau janji kampanyenya adalah mendukung sektor pendidikan, kesehatan dan infrastruktur daerah, lalu itu benar-benar dilakukan, perencanaan dan penganggarannya akan sangat membingungkan. Jadi, konsep MFPP itu sangat tergantung pada definisi “priority“. Siapa yang membuat dan siapa yang memutuskan.

Tanggapan Setyo Nugroho: Ternyata hulunya adalah komitmen pimpinan, baik menteri, pimpinan lembaga dan kepala daerah. Tinggal apakah nawaitu-nya memang ingin memprioritas program yang mendukung skala program prioritas nasional atau tidak.

Menurut saya, untuk mengatasi keputusasaan teman-teman di daerah  bisa diantisipasi dengan proses quality assurance penetapan anggaran. Nah ini ‘pekerjaan rumha’-nya. Apakah internal auditor independen sekaligus kompeten?

Pembahasan: Konsep utama dari priority driven budget itu sendiri adalah kekuatannya di aspek leadership. Secara Undang-Undang, elected leader punya hak menyusun strategi, plan, dan budget. Itu adalah privelege pimpinan terpilih.

Lalu tentang Nawacita, itu adalah program presiden terpilih. Namun, jangan berasumsi bahwa itu disusun oleh presiden seorang diri. Kalau saja kita tahu, masing-masing kandidat sudah punya think thank dalam tim masing-masing.

Namun, itu adalah kebijakan untuk level nasional dan membuat beberapa daerah terdampak langsung. Ambil contoh tentang destinasi wisata, pasti daerah terdampak yang merasakan manfaatnya. Pertanyaannya, apakah itu prioritas daerah? Harusnya di forum musrenbang itu disinkronkan.

Selanjutnya tentang quality assurance, saya sepakat. Mungkin di sini terdapat irisan dengan pendekatan energi positifnya Simmons (merujuk pada materi kelas online sebelumnya tentang keseimbangan pengendalian strategis).

APIP bersama Bappeda dituntut bisa berperan dalam memberikan arah dan masukan ke pimpinan terpilih. Sebenarnya, checks balance yang paling kuat adalah di DPRD dan para lembaga swadaya masyarakat (LSM).

Sebagai bahan pembelajaran, dalam proses perencanaan, di kementerian keuangan terdapat sebuah forum yang dinamakan resource forum. Forum ini juga dapat berfungsi sebagai quality assurance.

Tanggapan Ardeno Kurniawan: Bagaimana sebaiknya peranan APIP dalam mengawal anggaran agar ideal?

Pembahasan: Peran APIP dalam penyusunan anggaran tentunya sudah diatur dalam petunjuk penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran (RKA). Pembahasannya hampir sama dengan pembahsan sebelumnya, tentang peran BPKP dalam penentuan rencana kerja pemerintah. Saya sepakat APIP bisa memberikan peran yang sangat komprehensif.

Seperti contoh, di kementerain keuangan kita melibatkan APIP dalam tahap pembahasan alokasi anggaran di resource forum, selain tentu saja para pemilik resources yang lainnya.

Implementasi Money Follows Program Priority

Beberapa pertanyaan terkait implementasi MFPP adalah:

  • Bagaimana dengan anggaran program rutin?
  • Apakah hanya stressing saja ke priority?
  • Apakah hanya untuk lintas sektoral?
  • Bagaimana dengan MFPP untuk pemda?
  • MFP hanya mendorong koordinasi dan sinkronisasi saja, namun masih ada tumpang tindih tugas dan fungsi?
  • Apakah MFPP hanya untuk program nasional saja?
  • Pemotongan anggaran itu apakah MFPP juga?
  • Bagaimana dengan struktur yang menganggur karena tidak prioritas (usulan menghapus struktur eselon IV)?

Adapun pertanyaan mengenai peran dan mindset dalam MFPP adalah:

  • Siapa koordinator dan bagaimana prioritas ditetapkan?
  • Siapa yang menilai prioritas dan bagaimana ditetapkan?
  • Adakah monitoring dan evaluasi dari Bappenas?
  • Bagaimana peran dari Kementerian Keuangan?
  • Bagaimana kendali Kemenkeu dan Bappenas?
  • Apakah fungsi menteri koordinator perlu diefektifkan?
  • Bagaimana peran Bappeda?
  • Bagaimana komitmen atasan untuk konsisten MFPP?
  • Bagaimana mengubah mindset dari fungsi ke priority?

Pembahasan:

Masuk ke pembahasan area ini saya harus memberikan disclaimer bahwa ini murni pendapat saya pribadi, sebagai praktisi dan akademis yang mendalami strategic driven budget. Pendapat saya bukan mewakili institusi. Karenanya sangat terbuka untuk didebat. Mudah-mudahan menambah referensi para peserta saja. Sesi ini intinya adalah so what is it and who is doing what.

Pertama, kita eksplor yang ‘what’. Apakah MFPP ini hanya sekedar untuk lintas sektoral saja atau di kementerian saja? Bagaimana dengan di daerah? Menurut saya MFPP tidak hanya untuk lintas sektoral saja.

Bahkan bisa diterapkan di pemda atau organisasi Bapak Ibu sendiri. Mulai dari level antardinas, antarbagian, sampai antarpelaksana. Jadi menghilangkan sekat organisasi dalam mengalokasikan anggarannya serta eksekusinya. Misalnya pemda-pemda sekawasan dapat membuat project bersama yang tentunya dengan kemampuan anggaran masing-masing.

Hanya stressing ke priority saja? Pada kenyataannya tidak ada priority yang hanya merujuk pada kegiatan satu bidang. Jika demikian yang terjadi, maka justru diragukan priority-nya. Mesti ada yang lebih priority dari sekedar project yang dipimpin satu kepala bidang, jadi sifatnya lebih komprehensif. Dalam teori akademis dan praktek di negara maju disebut Whole-Of-Government Approach.

Apakah akan ada struktur yang menganggur? Jawabannya adalah bisa ya bisa tidak. Jika sudah tidak diperlukan atau sudah dianggap off-track dengan strategy, harusnya bisa dikurangi jumlah pegawainya, kemudian diarahkan ke fokus prioritas. Jangan hanya melihat anggaran sebagai sumber daya, SDM juga sumber daya yang luar biasa.

Menghapus struktur? saya tanya ke teman yang menangani organisasi bahwa pembentukan organisasi sampail level eselon IV di K/L memerlukan persetujuan (clearance) dari MenPAN/RB. Masalah ini sungguh menyita waktu, harusnya bisa didelegasikan ke kementerian masing-masing.

Organisasi dan SDM adalah sumber daya yang perlu agilitas kelincahan dalam bentuknya untuk menjawab tantangan dan dinamika tuntutan publik. Bagaimana nasib pegawainya? Nah ini yang harus dipikirkan. Dalam reform budget, keuangan perlu sinergi dengan reform tata kelola yang lain.

Peran regulator (Bappenas dan Kemenkeu) tentunya sangat sentral. Karena dua K/L ini menerjemahkan Nawacita ke dalam dokumen rencana kerja dan anggaran pemerintah.

Selain melakukan allignment di tingkat nasional (rakorbangpus dan musrenbangnas), mereka juga melakukan monitoring dan evaluasi (monev) baik online maupun on site. Peran monitoring  juga dilakukan oleh Kantor Staf Presiden (KSP), Sekretaris Negara, Sekretaris Kabinet, BPKP, dan juga MenPAN/RB.

Namun demikian, masih terdapat perbedaan interpretasi atas apa itu kinerja. Juga apa yang menjadi prioritas. Indikasinya, yang di-monev terlalu banyak. Priority by definition adalah fokus dan diskriminatif. Kalau semua VIP, it means no VIP.

Lastly, pertanyaan tersulit dan memang butuh perenungan. Siapa yang menjadi koordinatornya? Siapa Project Management Unit suatu prioritas? Apakah pemilik tugas dan fungsi utama, atau sesuka hati pimpinan tertinggi untuk memilih? Yang terakhir ini tidak saya jawab. Working ideas buat peserta!

Tanggapan Andy Wijaya: Sejauh mana fungsi Bappenas sebagai resource allocator? Apakah dengan adanya MFPP ini, ada proses/urutan perencanaan penganggaran (yang sudah berlaku saat ini) yang diubah?

Pembahasan: Melalui PP 17/2017 telah dimandatkan sinergi antara Bappenas dan Kemenkeu. Bappenas sebagai resources allocator belum mendapat “peran utama” karena tidak sesuai mandat UU 17/2003. Meskipun secara organisasi dibawah langsung presiden, tetapi peran Bappenas belum seperti Office of Management dan Budget (OMB).

Dalam OMB tersebut, di Amerika, melekat di kantor presiden dan very powerful untuk level federal, membagi uang serta menderegulasi (memotong anggaran). Tapi, tools-tools-nya juga very powerful. Apakah ada probis yang berubah? sepengamatan dan pengalaman saya ada.

Sekarang prioritas mulai dibahas lintas K/L, juga spasial artinya fokus ke lokasi. Namun demikian penentuan prioritasnya masih belum tajam. Kadang terlalu luas dan menjauh  dari sifat projects. Jadi, kalau ditanya ada perubahan, jawabnya memang ada. Perubahan tersebut terus berproses.

Tanggapan Bergman Siahaan: Topik ini sungguh luas dan kompleks menurut saya, tetapi coba saya persempit dan dari sisi OPD pemda.

Kalau melihat prioritas nasional yang disepakati dalam RKP 2018, terlihat sudah mencakup semua urusan. Jadi tidak perlu dipusingkan lagi oleh OPD (semua bidang bisa dikaitkan).

Banyak fungsi (setidaknya di daerah) yang tidak melulu kegiatan rutin untuk pelayanan publik. Jika hanya harus based on priority maka akan ada seksi atau bidang yang tidak perlu diberi anggaran (project). Bagaimana dengan sasaran kinerja pegawainya? Oleh karena itu, struktur pun harus dikaji ulang berdasarkan prioritas dan ini berat. Berat, karena menyangkut DPRD bahkan Kementerian Dalam Negeri yang menetapkan struktur.

Mengenai penganggaran yang cenderung “suka-suka” oleh OPD, menurut saya memang harus dikendalikan oleh Bappeda melalui musrenbang. Nah, hal ini lagi-lagi tentang subyektif dan lobby karena tidak ada garis-garis baku untuk mencoret atau mengurangi anggaran yang diusulkan.

Pembahasan: Kadang kala kita fokus mengevaluasi belanja project, padahal di belanja rutin juga bisa jadi banyak ‘lemak’ untuk mendapatkan ruang fiscal. Jadi pendekatan priority driven budget perlu dilihat secara komprehensif. Sebagai contoh, implementasi teknologi IT besar-besaran harusnya bisa membuat organisasi lebih slim. Karena beberapa fungsi layanan publik dan back office bisa diotomasi.

 Penutup

Secara konsep MFPP adalah ide yang terbuka untuk dikontestasi, dikritisi, dan dikembangkan. Berbagai tantangan dalam implementasinya perlu menjadi bahan antisipasi sekaligus pembelajaran menuju tercapainya pelayanan publik yang memang dibutuhkan oleh masyarakat.

 

 

Menggunakan Sistem Pengendalian Secara Strategis Berbasis Yin dan Yang:  Diskusi Kelas Online Birokrat Menulis Tanggal 15 Agustus 2018

Menggunakan Sistem Pengendalian Secara Strategis Berbasis Yin dan Yang: Diskusi Kelas Online Birokrat Menulis Tanggal 15 Agustus 2018

Diskusi bertemakan tentang keseimbangan sistem pengendalian ini adalah diskusi dalam kelas online pertama yang diselenggarakan oleh Pergerakan Birokrat Menulis di tahun 2018. Diskusi yang dilaksanakan melalui grup WhatsApp ini diikuti oleh 25 peserta, yang terdiri dari 10 peserta dari instansi pemerintah pusat, 14 peserta dari instansi pemerintah daerah, dan 1 peserta dari BUMN.

Diskusi yang berjalan selama dua jam ini dipandu oleh Rudy M. Harahap sebagai narasumber dan Mutia Rizal sebagai moderator.

Berikut ringkasan isi diskusi.

Pengantar diskusi:

Ada sebuah anekdot yang cukup miris yang masih relevan kita renungkan, “Manakala orang barat pergi ke bulan menggunakan pesawat luar angkasa, maka organisasi sektor publik kita juga akan sampai ke bulan hanya dengan tumpukan SPJ dan dokumen.” Anekdot itu menunjukkan bahwa betapa sektor publik kita masih berkutat dengan banyaknya pekerjaan administratif, belum banyak menghasilkan sesuatu yang menjadi nilai bagi segenap stakeholder-nya.

Di lain hal, manakala organisasi hanya mengedepankan sanksi dalam penegakan aturan tanpa memberikan reward, misalnya dengan memberikan remunerasi yang memadai, maka hanya akan menciptakan kesemuan bekerja para pegawainya.

Lebih menyedihkan lagi, ketika sistem pengendalian yang seharusnya berorientasi kepada pengukuran prestasi organisasi hanya dimaknai sebagai kepatuhan terhadap beraneka ragam standar dan prosedur, tanpa ada daya ungkit untuk pencapaian kepuasan pemangku kepentingan.

Kegagalan pemaknaan pengendalian secara empiris juga masih dipengaruhi adanya azas kepatuhan yang digunakan tanpa proporsi yang tepat. Anggota organisasi lebih khawatir akan terjadinya temuan dibandingkan menciptakan inovasi baru berdasarkan nilai-nilai altruisme. Tak perlu menjadi pahlawan kesiangan dalam tata kelola sektor publik, kalau akhirnya hanya akan dibully oleh pemeriksa ataupun aparatur hukum, dan akhirnya sektor publik berjalan jumawa dalam tempurung tanpa bisa berlari menyongsong disrupsi masa kini.

Akankah reformasi birokrasi hanya jargon yang akan menjadi macan kertas tanpa makna, karena masih terpaku pada pendekatan administratif? Ataukah mampu membangun responsivitas sektor publik dengan mengembangkan pengendalian secara komprehensif?

Pertanyaan dan Pembahasan

Adapun beberapa pertanyaaan dari para peserta berikut pembahasannya adalah sebagai berikut:

Setya Nugraha: Upaya untuk mendorong anggota organisasi agar menerapkan pengendalian positif atau energi positif sering terkendala dengan aturan formal itu sendiri. Salah satunya adalah upaya memotivasi pegawai dengan pemberian positive rewards terhadap anggota organisasi yang berkontribusi positif, diantaranya financial rewards, juga tidak berjalan lancar. Contohnya adalah:

  1. Tim yang membuat milestone bagi kantor, membuat sistem tertentu yang terintegrasi, merumuskan produk baru untuk kantor yang terbukti digunakan dan bermanfaat.
  2. PPK pembangunan gedung kantor yang berhasil melakukan penghematan proyek pembangunan senilai sekian puluh milyar.

Terhadap dua contoh ini, organisasi kesulitan memberikan reward karena ketiadaan landasan hukum ataupun anggaran yang sesuai. Bagaimana mengatasi kendala peraturan seperti ini supaya anggota organisasi tetap memiliki semangat dan energi positif?

Pembahasan: Sistem reward beserta peraturannya gagal diterapkan di Indonesia kemungkinan karena tidak terlepas dari collectivist society. Di masyarakat seperti ini, satu pihak tidak rela jika rewardnya tidak sama dengan rekannya. Sementara itu, performance-based adalah konsep yang diusung di masyarakat individualis. Ketika konsep ini dibawa, terjadi kepincangan. Bagi masyarakat individualis hal yang wajar jika reward satu pihak lebih tinggi dari pihak lain.

Kembali ke pertanyaan, bagaimana mengatasi kendala peraturan mesti dimulai dari pemahaman adanya keterbatasan ini. Bisa dengan alternatif mengadopsi penuh sistem masyarakat individualis, yaitu kinerja dan reward dijalankan. Atau, sebaliknya, karena reward tidak bisa diterapkan di masyarakat kolektif, maka istilah kinerja mesti dimodifikasi. Artinya, kinerja tidak dibicarakan di ruang publik.

Yang mengejutkan lagi, ternyata mereka yang mempromosikan performance management kebanyakan malah tidak menyinggung sistem rewards. Ada pandangan, performance management dipromosikan oleh disiplin akuntansi, sementara sistem rewards domainnya Human Resources Managmenet (HRM) atau manajemen sumber daya manusia. Kedua hal ini belum bertemu.

Sofia Mahardianingtyas: Sejauh apa implementasi kinerja dalam pemerintahan di Indonesia? Apakah baru jadi jargon saja, yaitu sekedar menambah beban laporan dan sebagainya, atau sudah terintegrasi dalam cara bekerja birokrasi?

Pembahasan: Sepertinya masih berupa jargon. Supaya tidak hanya menjadi jargon, maka solusinya adalah mendorong values-based controls. Penyadaran ini yang perlu diberikan karena memang performance itu istilah yang multidimensional. Hukumnya juga mesti disadarkan agar values-based, bukan sekedar risk-based. Kuncinya memang memberikan penyadaran ke banyak pihak bahwa pengendalian itu tidak hanya untuk membatasi, tetapi juga mendorong organisasi maju.

Ardeno Kurniawan: Kalau memang benar Indonesia menganut sistem kolektif, lalu bagaimana teknik pengukuran kinerja di pemerintah? Kemudian antara pengendalian vs fleksibilitas, mana yang harus lebih diutamakan?

Pembahasan: Kita mesti membangun model yang cocok untuk kita. Salah satu contohnya adalah kinerja mesti dilihat secara fleksibel.

Sebenarnya Simons tidak mempertentangkan pengendalian dengan fleksibilitas. Ia malah melihat pengendalian itu bisa mendorong inovasi. Logika dia begini: kita tidak bisa membuat kecepatan mobil naik kalau tidak ada rem dan kopling. Ketika kita akan menaikkan kecepatan mobil, maka kita menggunakan rem dan kopling dulu. Jadi keberadaan rem dan kopling adalah juga untuk mempercepat kendaraan.

Contoh pengendalian (kontrol) yang fleksibel adalah membolehkan kegiatan sholat pada jam kerja. Kalau hanya berpegang pada performance-based, tidak akan diperbolehkan jam kerja dipakai untuk waktu sholat. Sholatnya mesti ditunda ketika jam istirahat.

Simons mengatakan bahwa pengendalian untuk inovasi. Jadi, pengendalian pada top level management itu perannya tidak hanya untuk membatasi, tapi juga untuk mendorong.

Ummi: Dikatakan sebelumnya mengenai pengukuran kinerja, reward, energi positif. Saya melihat di tempat saya bekerja, malah membuat energi positif saya timbul tenggelam. Mengapa? Karena bila diukur dari kinerja setiap pegawai sangat mencolok sekali. Maksud saya yang kinerjanya bagus ya bagus, yang kinerjanya jelek ya jelek. Namun, reward yg diberikan sama atau malah ada yg lebih besar daripada yang berkinerja baik. Makanya energi positif saya timbul tenggelam, Pak. Apa lagi sebagai Aparat Pengawasan Instansi Pemerintah (APIP) saya melakukan pekerjaan double, baik sebagai fungsional umum maupun melakukan pemeriksaan juga.

Pembahasan: Ini bukan soal term controls, tetapi kita berada di masyarakat kolektif, atau bisa juga disebut masyarakat sosialis. Kompetisi bukanlah hal yang dapat diterima begitu saja. Kita menghindari kompetisi, yang ada adalah sama rasa, sama rata. Dengan demikian, ada kepincangan ketika mengadopsi konsep masyarakat individualis-kapitalis ke masyarakat kolektivis-sosialis. Kita hanya mengadopsi sisi performance, tetapi sungkan menyentuh sisi reward. Sebagai individu kita mesti sadar keterbatasan performance management. Artinya jangan ditelan mentah-mentah.

Darnoto: Saya suka dengan pengantar diskusi tentang pertanyaan, “Apakah kita akan ke bulan dengan tumpukan dokumen?” Yang terbayang oleh saya adalah keharusan inovasi. Tapi inovasi seperti apa yang kita harapkan? Terutama supaya tidak dipermasalahkan secara hukum. Inovasi termasuk mengutamakan values-based bukan perkara yang mudah. Dalam suatu assessment, sebagai seorang berbasis keuangan yang harus selalu melihat SOP, dinilai wajar jika mengalami masalah dengan inovasi. Karena ini bisa berarti bertentangan dengan aturan. Keluar dari jebakan seperti ini harus memiliki cara yang harus disepakati oleh pembuat keputusan.

Saya akan sharing pengalaman di tempat lain tentang kinerja yang tidak boleh ditelan mentah-mentah.

Di Bank Negara Indonesia (BNI), sudah dicoba biaya pelatihan yang fleksibel. Setiap orang diberikan anggaran pelatihan dan bebas digunakan untuk apa saja dengan asas kepercayaan dan kinerja. Bahkan, biaya pelatihan tersebut boleh digunakan untuk entertainment. Hal itu dilakukan dengan alasan siapa tahu pegawai yang bersangkutan memang memerlukan entertainment untuk menunjang kinerja. Dana tersebut juga diperbolehkan untuk membeli gadget, karena siapa tahu pegawai yang bersangkutan memang memerlukan gadget untuk meningkatkan kualitas komunikasinya. Si pegawai tersebut yang tahu apa yang dia butuhkan. Ini pemikiran kreatif milenial menurut saya. Untuk menjamin pegawai jujur, kita akan melihat kemajuan kinerjanya dan menanyakan pelatihan yang sudah dilakukan jika tidak berkinerja.

Edward Sitorus: Bagaimana jika perjanjian kinerja diterapkan sampai di level pelaksana? Apakah ini efektif atau tidak?

Pembahasan: Perjanjian kinerja bisa diterapkan kalau kita murni merekrut PNS secara kontraktual. Bukan seperti saat ini. Dalam konteks Indonesia, mungkin kinerja bisa diukur per kelompok secara kolektif. Perjanjian kinerja ini bisa jadi solusi untuk meningkatkan performance PNS, kalau PNS tidak diangkat seperti saat ini. Mestinya PNS dikontrak tiap awal tahun. Lagi-lagi ini contoh kepincangan dan serba tanggung dalam menyerap konsep luar (negeri).

Edward Sitorus: Bagaimana kalau perjanjian kinerja ini menjadi dasar untuk:1) kenaikan gaji, 2) pangkat, 3) kelas jabatan, dan 4) kesempatan training dan sekolah?

Pembahasan: Istilah perjanjian kinerja dikenal di negara yang mengangkat PNS-nya secara kontraktual. Debatnya dengan asosiasi buruh. Pada sistem kontraktual, kenaikan gaji merupakan hasil perjuangan asosiasi buruh setempat.

Edward Sitorus: Saya masih kurang setuju jika fleksibilitas disandingkan dengan aturan.  Bisa ribet dan susah mengukur kinerja nantinya. Saya takut dengan adanya fleksibilitas ini,  PNS justru makin menjadi ‘liar’. Karena fleksibilitas, tanggung jawab utamanya tidak dikerjakan

Pembahasan: Itu kenapa Simons tidak membahas control vs fleksibilitas. Simons menemukan control itu tidak hanya berperan to control, tetapi juga to enable.

Mungkin karena kita juga terlalu terbiasa diatur. Jadi saat ada fleksibilitas jadi liar. Jadi, kita perlu mengubah kebiasaan kita. Memperkenalkan fleksibilitas yang tetap terkontrol. Salah satu contoh ya cerita BNI tadi.

Joko Pitono: Saya tertarik dengan tema tumpukan laporan bisa sampai ke bulan. Laporan sebagai wujud bukti kepatuhan terhadap aturan yang mengabaikan capaian kinerja, yang sebenarnya abal-abal. Untuk membuat laporan saja, tidak semua ASN mampu, apalagi tanpa laporan yang sesuai aturan. Bagaimana mengendalikan atau mengelola ASN yang kemampuannya masih jauh dari standar kompetensi?

Pembahasan: Laporan bertumpuk tadi sebenarnya dimaksudkan sebagai banyaknya lampiran yang tidak perlu. Lampiran banyak karena kita terlalu ketat dalam kontrol negatif. Kalau mengelola ASN yang kompeten memang bisa panjang ceritanya. Ada kesenjangan antara kriteria dan realita. Jangan-jangan kriterianya yang terlalu tinggi? Asumsi kita juga mesti diubah. Dalam sebuah organisasi selalu ada orang-orang baik. Tidak semuanya self-interest.

Joko Pitono: Contoh kasus dalam PBJ sudah jelas masalahnya dan sudah jelas solusinya, tetapi pelaksanaan solusi selalu terbentur dengan SDM. Ada orang baik dalam organisasi tetapi pemimpin organisasi ditentukan oleh mahar politik. Dimana posisi SDM yang baik jika pemimpinnya berasal dari ruang gelap?

Pembahasan:  Tidak semua pimpinan hasil mahar politik. Jika kita kembali ke Simons, selama ini kita cenderung menggunakan agency theory. Mengasumsikan semua orang buruk. Padahal ada stewardship theory. Di Indonesia, stewardship theory ini kurang dikenal. Artinya harapan masih ada. Menyeimbangkan energi positif dan negatif bukan berarti salah satunya dihilangkan.

Ardeno Kurniawan: Kalau dalam values control system, bagaimana fungsi auditor?

Pembahasan: Nah, disini pentingnya peran auditor. Mestinya auditor tidak hanya mengecek ketaatan pada peraturan, tetapi apakah organisasi sudah menggunakan pengendalian untuk mendorong inovasi. Masalahnya, auditor kita masih dominan di negative controls. Bentuknya bisa bermacam-macam. Paling tidak para auditor mestinya sudah mulai paham bahwa pengendalian itu tidak hanya untuk membatasi atau mengatur, tetapi juga untuk memajukan suatu organisasi.

Tri Widodo: menanggapi pertanyaan Ardeno Kurniawan, bahwa audit ada bermacam-macam. Audit ketaatan hanya salah satu jenis saja. Audit 3E menurut Elisabeth McCray dalam Internal Audit Capability Model (IACM) adalah sebagai salah satu alat untuk mencapai auditor sebagai agen perubahan di suatu organisasi. Sebenarnya jika itu diterapkan dan digalakkan akan lebih baik.

Pembahasan: Nah, di Indonesia masih dominan audit ketaatan. Bahkan yang mengklaim dirinya sudah melakukan performance audit pun pada dasarnya masih audit ketaatan.

Penutup

Sebagai penutup diskusi, narasumber mengingatkan semua peserta untuk kembali merenungkan beberapa poin agar peserta semakin memahami arti keseimbangan dalam sebuah sistem pengendalian. Poin-poin tersebut adalah:

  1. Apakah kita sudah sepakat bahwa pengendalian bukan hanya untuk mengerem, tetapi juga mengegas?
  2. Apakah auditor sudah banyak berperan dalam values-based controls?
  3. Apakah auditor masih dilihat sebagai energi negatif?
  4. Apa yang bisa kita lakukan agar auditor bisa lebih banyak di energi positif?

 

Manajemen Kinerja Sektor Publik: Diskusi Grup WA Birokrat Menulis Tanggal 8 Februari 2017

Manajemen Kinerja Sektor Publik: Diskusi Grup WA Birokrat Menulis Tanggal 8 Februari 2017

Diskusi berawal dari pertanyaan Pak Soffan Marsus tentang penulisan buku terkait akuntabilitas kinerja sektor publik yang mengalir cukup panjang namun tetap menarik. Buku ini ditulis oleh mahasiswa program D3 STAN, dengan editor Pak Rudy Harahap, untuk memenuhi tugas mata kuliah audit kinerja yang diampu oleh Pak Rudy Harahap. Dalam proses penulisan buku ini mahasiswa D3 dibagi secara kelompok berdasarkan tema-tema yang akan dibahas secara terstrukur menjadi satu buku tentang pengelolaan kinerja.

Diskusi pun sempat menyinggung tentang paradigma pemeriksaan di Indonesia saat ini yang lebih menekankan pada aspek keuangan dari pada efektivitas yang berimplikasi pada kebutuhan akan penerapan manajemen kinerja yang lebih matang. Pengelolaan kinerja lah yang menjadi backbone integrasi sistem-sistem lain, bukan penganggaran. Perkembangan di negara maju, seperti New Zealand justru berbeda. Negara ini memberikan opini terhadap rencana strategis yang disusun oleh organisasi sektor publik. Di Indonesia, dalam banyak hal renstra masih dianggap sebagai formalitas. Dokumen ini lah yang sebenarnya menjadi kunci yang akan menentukan wajah pembangunan Indonesia.

Berikut diskusi lengkapnya…

RUDY HARAHAP: Terkait dengan penerbitan buku, saat itu kita kesulitan mencari buku yang bisa memberikan gambaran bagaimana pengelolan kinerja di Indonesia secara praktik. Jadi sebelum memasuki materi topik audit kinerja, mahasiswa perlu memahami apa itu pengelolaan kinerja. Buku bisa didownload di sini:

Waktu itu mata kuliah audit kinerja baru dipisahkan dari audit keuangan. Sebelumnya di dalam satu mata kuliah. Jadi, materi audit kinerja yang saya baca dari Pak Agung Rai dari BPK perlu dilengkapi dengan pengelolaan kinerja. Beberapa auditor BPKP cerita ke saya, buku tersebut sangat bermanfaat untuk bahan sosialisasi. Soalnya, mereka pun bingung sebenarnya framework pengelolaan kinerja Indonesia itu seperti apa.

Buku ini ternyata banyak yang men-download dan jika ada yang mau meng-update akan sangat menarik. Bahkan cocok untuk dijadikan sebagai text book mahasiswa STAN dan universitas lain karena pengelolaan kinerja itu pada dasarnya menjadi backbone integrase dengan sistem-sistem lain. Buku itu juga menjadi awal kenapa saya tertarik untuk riset saya ini.*)

Otley dari tahun 1999 sudah memprediksi sistem pengelolaan kinerja sebagai sistem yang mengintegrasikan berbagai sistem di organisasi. Jadi, bukan sistem budget yang mengintegrasikan berbagai sistem, tetapi malah backbone-nya sistem pengelolaan kinerja. Misalnya sekarang di Kemkeu, backbone-nya saya lihat sudah seperti yang diprediksi Otley. Dulunya pengelolaan kinerja di Kemkeu sebagai side job, sekarang menjadi core job di Biro Perencanaan dan Keuangan. Bisa jadi ke depannya bertransformasi nama biro ini menjadi Biro Kinerja dan Keuangan, dan malah ke depannya Biro Kinerja. Jadi Beyond Budgeting sudah bukan cerita akademisi lagi. Budget juga tidak menjadi kaku lagi. Bahkan, bisa dibilang manajemen tanpa budget.

Contoh di New Zealand (NZ) saya lihat mereka sudah sampai ke sana. Mereka ke target kinerja. Mereka yang diributkan bukan lagi audit keuangan masa lalu, tetapi audit terhadap rencana kinerja ini. Yang diperdebatkan dalam wacana publik soal performance plan-nya, bukan ketika sudah terjadi. Dan tampaknya hanya ada di NZ dimana auditor memberikan opini terhadap performance plan 10 tahunan (semacam opini terhadap Renstra Kementerian/Lembaga/Pemda kalau di Indonesia). Secara teoritis, itu yang diyakini akademisi yang lebih baik. Saya lihat pendekatan ex-ante lebih bermanfaat daripada ex-post.

Contoh dalam keseharian saya, supervisor saya lebih sering bertanya apa next targetnya, bukan tanya-tanya, apa capaianmu terhadap target yang direncanakan. Jadi lebih bisa merangsang untuk melakukan improvement. Secara teoritis itu disebut feed forward. Sejauh ini kebanyakan kita kenalnya pendekatan evaluatif, feedback. Double-loop learning tidak terjadi. Yang terjadi malah konflik ????

‪MUTIA RIZAL: Yang dibilang Otley itu sejurus tidak pak dengan anggaran berbasis kinerja (ABK)? Atau ABK masih belum beyond budgeting? ABK yg betulan lho ya.. tidak yg seperti kita sekarang ini hehe…☺

RUDY HARAHAP: lebih luas dari performance-based budgeting karena kalau kita lihat di organisasi, pada dasarnya ada berbagai macam control; ada formal dan informal; ada accounting dan non-accounting. Jadi sebenarnya kalau masih diskusi performance-based budgeting itu masih topik lama kebanyakan literatur memang bicara level organisasi jarang yang mampu bicara level nasional. Karena itu, pendekatan audit kinerja BPK sesuai UU No. 15 tahun 2004 ada 2 pendekatan…ex-ante/ pendekatan proses dan ex-post/ pendekatan hasil….sementara kalau membaca hasil LAKIP lebih mendekati pengukuran kinerja dibanding audit kinerja.

Bisa dieksplorasi lagi, proses pengelolaan kinerja atau proses organisasi?

Ini contoh yang saya maksud auditor sudah fokus ke ex-ante http://www.oag.govt.nz/2015/ltps

http://www.gw.govt.nz/assets/Plans–Publications/LTP-2015-25/Accessible-versions/2-Long-Term-Plan-2015-18-Section-8.pdf

Jadi audit reportnya dikeluarkan terhadap Renstra organisasi. Apakah kita pernah ada seperti itu di Indonesia?

IWAN NOVARIAN: Yups…benar banget bang Rudy

RUDY HARAHAP: Setahu saya hanya ada di NZ. Pernah ada di Indonesia? Perisetnya dulu bilang hanya dikenal di NZ

IWAN NOVARIAN: Saya cek dulu ya bang….seharusnya ada

RUDY HARAHAP:  Standar auditnya juga kayaknya nggak pernah ada, deh. Ini bentuk opininya:

In my opinion:

 The plan provides a reasonable basis for:

  • long term, integrated decision making and coordination of the Council’s resources; and
  • accountability of the Council to the community;
  • the information and assumptions underlying the forecast information in the plan are reasonable; and
  • the disclosures on pages [257 to 265] represent a complete list of the disclosures required by Part 2 of the Local Government (Financial Reporting and Prudence) Regulations 2014 and accurately reflect the information drawn from Council’s audited information.

This opinion does not provide assurance that the forecasts in the plan will be achieved, because events do not always occur as expected and variations may be material. Nor does it guarantee complete accuracy of the information in the plan

IWAN NOVARIAN: Ups…belum pernah baca atau belum tahu bang?

RUDY HARAHAP: Belum pernah baca. Ada assurance, tapi tidak memberikan opini kalau di standar IAI. Dan perisetnya pede bilang hanya ada di NZ.

IWAN NOVARIAN: Sesuai UU, tujuan audit kinerja bukan memberikan opini

RUDY HARAHAP: Nach, itu

IWAN NOVARIAN: Yups…kalau swasta (IAI) lebih ke audit finansial

RUDY HARAHAP: Jadi yang membedakan di NZ, mereka mengeluarkan opini. Artinya, kita dibatasi dengan mindset bahwa audit kinerja itu tidak boleh memberikan opini. Tapi di NZ ternyata bisa audit kinerja, bahkan untuk perencanaannya, itu diberikan opini. Itu pentingnya memahami critical theory ????

IWAN NOVARIAN: Walaupun opininya tidak dapat memberi keyakinan…bla bla bla…, opini dalam audit kinerja sebenarnya bukan menjadi hal yg utama banget

RUDY HARAHAP: Nach, artinya ada opini yang bisa dikeluarkan dari yang kita praktikkan selama ini. Selama ini kita didoktrin hanya ada 4 opini, kan? Dan itu opini atas Laporan Keuangan. Bagaimana, menarik kalau diimplementasikan di Indonesia? Pakem positivism itu membuat kebekuan perkembangan praktik dan teori di Indonesia. Contohnya tadi, opini hanya untuk laporan keuangan. Tidak boleh ada opini untuk non-financial audit.

Padahal, kalau kita mau berorientasi improvement, mestinya auditor terlibat dari perencanaan. Bukan setelah terjadi, atau direalisasikan. Kalau auditor terlibatnya setelah kejadian, ya akhirnya auditor lebih dilihat seperti saat ini. Bagian masalah. Sudah keburu terjadi, terus mau diapain lagi. Disuruh setor balik uangnya, ech akhirnya minta lagi dari vendor. Jadi lingkaran setan.

Kalau kita mau mendobrak, pendekatan audit ex-ante ini menarik. Auditor tidak dilihat mencari-cari kesalahan, tetapi terasa sekali untuk improvement. Contoh paling gampang, mestinya RPJMN-nya Jokowi diaudit apakah reasonable atau tidak. Jangan-jangan karena tidak reasonable, makanya tidak terjadi sinkronisasi dengan berbagai pemerintah daerah, begitu juga RPJMD. Itu juga waktu itu kenapa tertarik bikin buku yang saya edit. Soalnya pas saya baca buku performance audit, walaupun namanya performance audit, tapi pakemnya masih financial audit.

MUTIA RIZAL: Dan deterministik pak.. seolah hanya keuangan yang terpenting dipertanggungjawabkan. ????

RUDY HARAHAP: Waktu itu penyajinya punya paper. Sayang saya nggak kopi. Menarik tuch kajian filosofisnya kenapa sampai ada opini audit terhadap Renstra. Dan waktu itu saya masih bingung apa yang dimaksud. Saya lihat, koq aneh

IWAN NOVARIAN: Betul banget pak rudi, laporan audit kinerja di BPK lebih fleksible dan variatif, kalau menerapkan opini bisa terpaku pada mengeluarkan opini. Sejarah audit BPK sebenarnya sudah mulai tahun 1978 tapi sejak UU no 15 tahun 2004, BPK belajar audit ke NZ dan SA. Jadi yg saat ini mengacu ke Juklak Audit Kinerja 2008

‪MUTIA RIZAL: Perspektif ini lbh menarik utk mengkaji ex ante nya tadi..terlebih dalam menjawab how do people plan.

RUDY HARAHAP: Jangan sampai di planning membuat target seolah menyelesaikan masalah sosial padahal malah menambah runyam permasalahan di bawah. Praktik hegemoni menjadi dominan dalam membuat perencanaan..bahkan Tania Li pernah bilang tujuan program/proyek kadang tercapai di saat proyek tidak berhasil dilaksanakan. itu yang perlu diwaspadai pengawas pembangunan. Tidak sekedar menilai capaiannya..Saya cuplik laporannya:

From 2006, the Auditor-General has a new statutory duty to issue an opinion on a local authority’s draft and final Long-Term Council Community Plan (LTCCP) under sections 84(4) and 94 of the Local Government Act 2002 (the 2002 Act). Councils have been preparing and publishing long-term financial plans since 1996, but the plans have not been required to be audited until this year.

(http://www.oag.govt.nz/2006/2004-05/part2.htm)

Yang menarik juga bagaimana auditor itu berinteraksi dengan masyarakat membahas audit Renstra itu. Ini prosesnya terecord: http://www.oag.govt.nz/reports/ltccp. Saat ini auditor kita terlalu state-oriented. Padahal, audit sektor publik itu adalah untuk publik. Mestinya interaksi dengan masyarakatnya lebih kuat. Kalau ex post memang sering tidak ada gunanya…coba audit kinerja efektifitas zaman SBY? Misalnya opininya tidak efektif…so what gitu loh..????????????

Ya, mengubah orientasi dari ex-post ke ex-ante lebih bisa mengena ke masyarakatnya. Ya, jadi berkas, doang. Mungkin pas nanti gubernur DKI terbaru dipilih bisa menjadi eksperimen terhadap audit RPJMD-nya. Siapa tahu bisa diapproach. Kayaknya Anies orientasinya ke ex-ante. Habis capek-capek kampanye, terus menang, nach langsung diserbu dengan audit dulu sebelum bekerja lebih jauh. Ayoo tulis siapa yang tertarik, ya.

MUTIA RIZAL: Judul asli  buku Tiana Li:

“The will to Improve : Governmentality, Development and the pratice of politics..”

Di amazon msh banyak pak ????

ARDENO KURNIAWAN: Bahasa dalam bukunya mudah dipahami atau melangit?

MUTIA RIZAL:Menurut saya mudah dipahami mas.. terjemahannya juga cukup bagus. Tapi lebih asyik aslinya sih memang.. ????

EKO HERY: Ada e-booknya?

MUTIA RIZAL: Gak ada mas..

RUDY HARAHAP: Selamat membaca

SETYA NUGRAHA: Mantaap mas Rizal bukunya ????????

NUR ANA SEJATI:  Jukak evaluasi sakip sebenarnya mengarah kesana pak. Dievaluasi kualitas renstranya, trrmasuk alat ukur alias indikator kinerja utamanya, sampai sejauh mana renstra telah digunakan untuk menyusun RKPD dan anggaran. Hanya saja memang untuk benar-benar melakukan evaluasi terhadap seluruh program dan keterkaitannya dengan visi misi tidak cukup hanya dengan melihat dokumen dan interview dengan beberapa orang. Tapi evaluator atau auditor harus benar-benar tau persis kegiatannya seperti apa.

Dalam banyak hal untuk pemda nama kegiatan sering tidak mencerminkan kegiatan yang sesungguhnya. Belum lagj waktu evaluasi yg sangat terbatas. Pertanyaan lainnya lagi, mengapa isu pentingnya manajemen kinerja ini tidak mengemuka. Mengapa isu audit APBD jauh lebih populer dibanding audit kinerja.

SETYA NUGRAHA: Mungkin APBD lebih “seksi” mba Nur Ana..hehe

EKO HERY: Gak usah jauh-jauh SKP/SKI saja akhirnya formalitas..Penugasan tidak sesuai dengan SKP-nya. Ruh kinerja di SKP/SKI tdk terbangun

NUR ANA SEJATI????: Mengapa dianggap lebih seksi?

EKO HERY: Paradigma kita masih duit…belum ke kinerja ????

NUR ANA SEJATI????: Ini bisa jadi juga menjadi penyebab mengapa korupsi lebih sering merefer ke korupsi APBD. Padahal dari sisi kebijakan banyak hal yg dahsyat yg tidak tersentuh. Sebagai contoh pelanggaran tata ruang dianggap sebagai hal biasa

SETYA NUGRAHA: Beberapa faktor …antara lain….1) mindset APBD semacam bagi bagi jatah masih banyak terjadi,  2) penyerapan anggaran (APBD) menjadi salah satu target lebih penting daripada kinerja itu sendiri….

EKO HERY: Permendagri 54 tidak jalan. Banyak pemda yang masih melaporkan dan mengevaluasi serapan anggaran dan sekedar penyelesaian kegiatan bukan output/outcome

SETYA NUGRAHA: Bener mas Eko ????

RUDY HARAHAP: Jawabannya mungkin bakal panjang. Sekilas, performance management saja itu sudah lompatan jauh, apalagi bicara performance audit. Mestinya lewat beyond budgeting, terus performance measurement,  baru performance management atau performance governance. Di Indonesia yang kental adalah financial-based atau budget-based atau accounting-based controls. Artinya, berbasis ekonomi yang kapitalistik. Semua serba diukur dari duit. Sementara itu, bicara performance sebenarnya non kapitalistik. Lebih ke sosial.

Sementara itu,  misionaris pembawa ide reform di Indonesia pun sangat kental orientasi kapitalistiknya. Termasuk yang disekolahkan di fakultas ekonomi, sekolahnya para kapitalis. Mereka banyak lulusan US pula. Sementara itu, masyarakat kita pada dasarnya sangat sosialis. Soal kedua, tidak aneh makanya praktik akuntansi seperti budget menjadi simbolik. Pura-pura. Sekedar jadi ritual bagi pelakunya. Kalau murni menerapkan kapitalistik, maka banyak benturannya. Karena budgeting yang ideal ya mesti kapitalistik dan sadis. Pelit (bahasa jelas dari efisien). Berpindah dulu ke beyond budgeting mungkin bisa menjadi jalan tengah, tapi konsep ini tidak mudah dipahami. Apalagi memahami performance management yang lebih advance. Contohnya memahami ex-ante tadi (walaupun saya lihat ex ante ini akan mengena dengan karakter orang Indonesia sebenarnya) ????

Jadi saya melihatnya bukan sekedar persoalan teknikal, tapi ada persoalan mendasar. Kita sekedar melihatnya secara teknikal tidak jalan, tapi kita tidak pernah berusaha memahami aspek mendasarnya. Contoh yang saya sering ambil itu double entry book keeping bawaan dari US. Tata buku belanda dihapuskan. Padahal yang cocok dalam konteks Indonesia saya lihat tata buku itu. Kita dipaksa punya single account. Catatan lain dianggap liar. Dana taktis dihapuskan. Prof Rohmin yang bikin catatan dana taktis dianggap korupsi. Nyatanya di kantor-kantor praktik itu masih ada. Karena cocok dengan kultur kita

EKO HERY: ???????? tidak bisa tidak

RUDY HARAHAP: Kita sosial, makanya punya catatan dana taktis untuk yang kemalangan. Setelah dulu dimusnahkan, saya yakin sekarang hidup lagi. At least koperasi. Awal tahun tidak punya duit karena negara belum transfer,  ya untuk perjalanan dinas yang urgent ngutang dulu ke koperasi. Kapitalistik yang ideal, kalau karyawan kemalangan ya sudah ada asuransi yang menangani. Kalau awal tahun tidak ada uang, ya ngutang ke bank. Dan seterusnya. Mudah-mudahan bisa menjawab ????

Jadi intinya sistem yang dibangun tidak memahami konteks lokal ????. Makanya dulu waktu ngajar performance audit, terus saya baca buku Agung Rai, saya jadi bingung, koq performance audit dibawa audit efisiensi dan efektivitas. Padahal ideologi performance audit itu dominan efektivitas. Yang promote kan orang operation

EKO HERY: Bertentangan ya pak?

RUDY HARAHAP: Bukan orang accounting

EKO HERY: Itu pak Rudy…sering gak ketemu antara efektivitas dan efisiensi ????

RUDY HARAHAP: Itu dua ideologi, yang para auditor dengan entengnya sering pakai ketika menyalahkan auditeee. Tidak efisien dan tidak efektif ????. Padahal dua ideologi yang berbeda. Yang lebih repot lagi mengubah pemahaman bedanya performance audit dengan operational audit ????Tapi dari sana kita akhirnya memahami banyak yang kita belum tahu. Dulu lulus jadi akuntan saja sudah merasa tahu banyak hal. Begitu kuliah S2 sistem informasi saya baru paham ternyata ilmu akuntansi kita jauh ketinggalan. Kadang belajar lintas disiplin itu ada manfaatnya

Nach ini menarik. Mengubah cara berpikir kapitalistik ke social. Ini kan cuma bahasa ngeles supaya legitimate. Padahal ya sama saja. Malah kata audit itu di NZ dipakai untuk melihat apakah cleaner sudah membersihkan ruangan dengan bersih. Karena reform kita Weberian, all above the law, akhirnya berkompetisi di law over regulations

IWAN NOVARIAN: Kalau ini beneran nanya bang Rudy….apa ya beda audit kinerja dengan operation audit?

RUDY HARAHAP: Bikin regulations menjadi bisnis besar. Bukan saja di DPR, tapi instansi. ???? Operational audit itu business process yang dilihat. Itu kalau murni. Tapi ada yang bilang, operational audit adalah kata halus dari management audit. Nach lebih membingunkan lagi. Tapi, okelah kita pakai kata management. Artinya ya seperti yang dilakukan Menpan. Melihat proses pengelolaan kinerja.

Sementara itu, performance audit adalah melihat sisi masukan, proses, dan hasil. Kalau mau tegas, ya performance audit itu tinggal lihat outcomes dan outputs. Lihat ukurannya. Sepakati. Terus lihat tercapai atau tidak. Tidak perlu ribut efisien atau tidaknya.tercapai atau tidak outputs dan outcomes yang dijanjikan. Masalahnya, belum sampai ke audit kinerja saja, ukuran ouputs dan outcomesnya sudah tidak jelas. Makanya auditor mesti involved dari planning ini. Karena tanpa ini, gaming seolah-olah perform sangat gampang di results-based management ini.

MUTIA RIZAL:Diskursus ini sebenarnya searah dengan investor yg tidak mau perusahaannya rugi atau kolaps. Lalu kontrol keuangan mnjadi ketat. Tapi privat punya keseimbangan sendiri bahwa produknya harus disukai konsumen sehingga kinerja mrk menjadi lalu seimbang antara finance dan non finance.

Coso, coco dan sejenisnya tujuannya untuk melindungi investor. Sayangnya sektor publik kita menelan mentah-mentah hal ini.. menganggap kalau korupsi bisa ditangani lalu kesejahteraan meningkat. Pandangan ini menurut saya sangat linear.. perlu di dobrak utk lebih memahami masalah yang sebenarnya lebih penting diwaspadai..yaitu pengeluaran anggaran yg legitimate tidak koruptif (seolah sdh oke) tapi tidak menyentuh permasalahan masyarakat.

RUDY HARAHAP: Contoh paling gampang ya coba kita audit kinerja Jokowi. Pasti akan ngeyel-ngeyelan dulu, basisnya RPJMN atau janji kampanye Jokowi? Menarik. Begitu yakinnya selama ini bahwa kalau korupsi dihapus, maka kesejahteraan meningkat. Akhirnya semua ingin menjadi pemberantas korupsi. Yang terjadi malah menjadi tidak saling trust. Karena fundamen dasar tidak dipenuhi. Contoh, LSM berlomba memberantas korupsi. Mereka malah akhirnya menjadi preman di daerah. Soalnya, LSM itu kebutuhan dasarnya tidak dipenuhi. Beda dengan di negara maju, LSM sudah punya dana sendiri dari negara. Makanya Hivos LSM-nya Belanda selalu punya duit. Karena kalau tidak salah 2% APBN mereka dialokasikan ke LSM. Coba yang masih di Belgia dicek apa masih 2%

MURWANTARA SOECIPTO: maaf sedang diskusi apa ini kok ada Belgia? Intinya di negara maju terutama di Eropa itu politik sangat stabil, partai politik berkembang baik dan benar LSM pun didanai pemerintah..Kalau mau contoh bagus juga pemilu apapun cuma sekali gak perlu pemilu, pilpres, pilkada tetap cukup sekali pemilu..efisien banget..kalau PM wewenang raja tp.Burgermester Staunton walikota cukup ditetapkan partai yg dominan di wilayah itu gak perlu pilkada..hehe.sekedar sharing…

RUDY HARAHAP: Konteks lokalnya memang banyak beda dengan Indonesia. Kalau murni diserahkan ke partai mayoritas, infrastructure partai kita beda dengan Eropa. Walaupun ada anggota partai cuma lulusan SMA, tapi mereka kecerdasannya jauh. Bukan berarti lulus SMA doang lantas kualitasnya rendah. Saya pernah ketemu anggota parlemen Norwegia yang lulusan SMA saja. Perdana menteri NZ saat ini sebelumnya eks menteri keuangan, tapi bukan sarjana keuangan, malah eks atlit dan lulusan sastra Inggris. Intinya, masih banyak yang perlu kita bahas dan tulis untuk mencari sistem yang lebih mengena ke konteks masyarakat Indonesia. Terutama dalam menata birokrasi. Ayo ditunggu tulisannya ????

Tulisan Iwan isinya menarik lagi kalau lebih kritis. Apa yang selama ini pengelolaan keuangannya bagus lantas terpilih lagi? Mereka terpilih karena janji populis atau janji tertib mengelola keuangan? Kenapa pengelolaan keuangan tidak menjadi isu kampanye? Jangan-jangan itu sebabnya banyak yang akhirnya kepala daerah terlibat kasus. Mereka pikir mudah menjalankan agenda kampanyenya, padahal mereka di lapangan sudah dipagari oleh begitu banyaknya aturan keuangan daerah. Judulnya perlu lebih bombastis: “Kenapa kampanye Pilkada abai dengan akuntabilitas pengelolaan keuangan daerah?” ????

*) link buku: http://www.academia.edu/6940151/Book_._Public_sector_performance_accountability_Concept_practices_case_study_and_advance_topics_Akuntabilitas_kinerja_sektor_publik_Konsep_praktik_studi_kasus_dan_topik_lanjutan_

 

error: