oleh Agus Catur Hartanto ♥ Associate Writer | Mar 21, 2018 | Birokrasi Efektif-Efisien |
Waktu sudah menunjukkan pukul 16.30 WIT ketika para pegawai di unit saya—yang kebanyakan produk generasi millennia—sudah merapikan berbagai berkas dan mematikan laptop mereka. Sebenarnya, pemandangan ini tidaklah aneh.
Pemandangan ini menjadi aneh ketika ternyata masih ada laporan yang harus mereka kirim ke kantor pusat sore itu, tetapi mereka sudah berbaris rapi mengantre di depan mesin kehadiran biometrik. Mereka sepertinya tidak begitu peduli dengan tenggat waktu laporan yang mesti dikirim ke kantor pusat.
Pada suatu kesempatan, saya pernah bertanya kepada mereka kenapa mereka begitu bersemangatnya antre di depan mesin tersebut tanpa peduli dengan tenggat waktu penyampaian laporan tersebut? Seorang di antara mereka menjawab: “Mau futsal, Pak.” “Mau senam Zumba, Pak,” kata yang lain. Ada juga yang menjawab, “Mau nonton ke Twenty One, Pak.”
Jawaban mereka ini mencerminkan identitas para pegawai sektor publik produk generasi millenia. Mereka ini suka duduk berlama-lama di depan komputer laptop sambil ‘berselancar’ di dunia maya dan menikmati game online. Yang menjengkelkan, mereka sering melakukannya pada saat jam kerja.
Pada waktu yang lain, saya juga pernah menemui mereka pada hari libur masih berada di ruang kantor. Lagi-lagi, mereka asyik dengan laptopnya. ”Sedang browsing mencari beasiswa, Pak,” kata mereka ketika saya bertanya apa yang sedang mereka kerjakan.
Yang mengejutkan, pada suatu kesempatan lain, tanpa tedeng aling-aling ada di antara mereka yang mengajukan cuti selama tiga bulan. Alasan yang diajukan oleh pegawai ini adalah cuti tiga bulan akan membuatnya lebih dekat dengan keluarganya. Ternyata, usut punya usut, ia sedang menjajagi bekerja di tempat lain.
Dari segi kreativitas, mereka ini memang keren habis. Sebab, ketika pertama kali bertemu mereka, saya terpesona dengan pentas seni yang mereka tampilkan di suatu acara pisah-sambut.
Pentas seni ini luar biasa meriahnya. Penampilan mereka menunjukkan tingginya nilai seni yang mereka miliki. Saya sempat angkat topi terhadap kreativitas mereka ini.
Etos Kerja Para Millenia
Sebenarnya, tidak bijaksana membandingkan etos kerja mereka dengan para pegawai era tahun 1990-an. Pada era itu, ‘godaan’ teknologi informasi ketika bekerja di kantor tidaklah terlalu banyak.
Jaringan Internet pun belum secepat seperti sekarang ini. Aplikasi yang ada di laptop pun masih terbatas untuk kebutuhan kerja, seperti Wordstar 7 dan Lotus/Excel.
Ketika itu, kami tidak memiliki kesempatan nge-game seperti halnya para pegawai produk generasi millennia ini. Soalnya, saat itu kapasitas harddisk komputer kami hanya sekitar 250 Megabytes.
Karenanya, laptop pun hanya dapat kami gunakan untuk pekerjaan kantor dan sedikit untuk game standalone. Sekarang, laptop sudah sedemikian canggihnya dengan kapasitas harddisk yang besar. Karenanya, para pegawai produk generasi millenia bisa menggunakan laptop untuk bermain game Internet.
Saat bekerja pun para pegawai produk zaman now ini sudah memiliki smartphone dengan beragam aplikasi yang mudah diunduh. Bahkan, beberapa di antara mereka dapat melaksanakan pekerjaan kantor sambil menjalankan bisnis online mereka.
Ketika koneksi jaringan kantor ke Internet sedang lancar-lancarnya, mereka seperti terhipnotis ‘menundukkan’ kepalanya ke laptop dan–seperti Anda maklumi–ber-facebook ria.
Di sisi lain, teknologi informasi sangat mengganggu (distracted) mereka. Mereka ini sering bekerja ‘seadanya’. Bagi mereka, yang terpenting adalah pekerjaan selesai, tanpa peduli kualitasnya. Mereka ini selalu ‘dihantui’ dunia maya.
Karena hantu dunia maya ini, mereka sangat individualis. Karenanya, mereka tidak mampu bekerja teamwork. Benarlah kata pameo, kecanggihan teknologi informasi saat ini telah membuat mereka semakin jauh dari lingkungan terdekatnya, tetapi mereka semakin dekat dengan lingkungan terjauhnya.
Sebagai contoh, mereka sering bertegur-sapa sambil tersenyum-senyum sendiri dengan teman-teman mereka di dunia maya, tetapi mereka jarang bertegur-sapa dengan teman-teman mereka yang duduk di dekat meja mereka.
Memahami Perbedaan Generasi
Prensky (2001) mengidentifikasi para pegawai produk generasi millenia ini sebagai ‘digital native’. Istilah ini mungkin cukup familiar jika Anda mengenal istilah ‘native speaker’ dalam bahasa Inggris.
Sebagaimana native speaker, yaitu orang-orang yang sangat lincah dan lancar berbahasa Inggris karena mereka lahir di negara yang bahasa utamanya adalah bahasa Inggris, digital native ini sangat lincah dan lancar dalam menggunakan teknologi informasi. Mereka ini seolah-olah dilahirkan dan dibesarkan oleh ‘ibu’ digital.
Sebaliknya, generasi tua sebelum generasi millenia disebut sebagai digital immigrant. Berbeda dengan generasi millenia yang telah menjadikan teknologi informasi sebagai bagian hidup mereka, generasi tua adalah ‘kaum pendatang’ atau ‘imigran’ teknologi informasi. Sebagai kaum pendatang, mereka membutuhkan kerja keras untuk sekedar bisa menggunakan teknologi informasi.
Berbeda dengan generasi tua, generasi millenia terbiasa membaca teks dan mengeditnya langsung di depan layar komputer. Sementara itu, generasi tua lebih terbiasa membaca hard-copy. Mereka ini suka mengedit tulisan di kertas.
Prensky mengatakan bahwa generasi tua sering memandang sinis gaya hidup generasi millenia. Dalam pandangan mereka, kebiasaan generasi millenia bekerja multi-tasking membuat mereka kurang fokus atas apa yang mereka kerjakan. Yang mengerikan, kurang fokusnya generasi millinea ini ternyata menjadi salah satu sebab menurunnya kualitas pendidikan di Amerika Serikat.
Generasi tua masih beranggapan bahwa cara ideal untuk belajar adalah dengan menggunakan metoda yang pernah mereka peroleh di masa lalu. Alhasil, generasi tua ini ngotot memaksakan metode pembelajaran yang mereka gunakan untuk mengajar generasi millenia. Akibatnya, tentu bisa ditebak, pola pengajaran generasi tua dianggap membosankan oleh generasi millenia.
Karenanya, sebagaimana pendapat Prensky, kita perlu memahami karakteristik antar generasi agar tujuan organisasi publik tercapai. Kita perlu memahami bahwa para pegawai produk generasi millenia memiliki karakteristik yang berbeda bila dibandingkan dengan para pegawai produk generasi tua seperti saya ini.
Ertas (2015) juga menyatakan bahwa kegagalan kita memahami para pegawai produk generasi millenia ini dapat memunculkan berbagai permasalahan di lingkungan kerja, seperti rendahnya tingkat kepuasan kerja dan tingkat produktivitas mereka.
Jika kepuasan dan produktivitas ini tidak kita perhatikan, organisasi sektor publik akan menanggung biaya besar. Sebagai contoh, organisasi publik akan mengeluarkan biaya rekrutmen yang besar karena banyak pegawai produk generasi millenia mengundurkan diri di tengah jalan.
Burstein (2013) mengingatkan bahwa generasi millenia ini memiliki potensi luar biasa. Lihat saja, banyak di antara mereka yang mendirikan YouTube, Facebook, Twitter, Groupon, Foursquere, Instagram, dan Tumblr. Di Indonesia, kita juga melihat di antara mereka yang sukses. Mereka sangat kreatif dan potensial untuk membawa kemajuan.
Karenanya, kita perlu berpikir kembali bagaimana mengelola potensi para pegawai produk generasi millenia ini di organisasi sektor publik. Saratovsky dan Fieldmann (2015) menyarankan empat strategi mengelola mereka.
Pertama, kita mesti memberikan kesempatan kepada mereka untuk memimpin. Karenanya, jenjang karir profesional birokrasi tidak boleh kaku seperti saat ini. Di lingkungan pemerintahan daerah, politisi juga mesti memerankan mereka.
Kedua, kita mesti menumbuhkan iklim transparansi dalam organisasi. Itulah sebabnya informasi di organisasi publik harus mudah diakses, seperti informasi anggaran, belanja, dan pengeluaran. Kemudian, para pegawai produk generasi millinia ini mesti dikenalkan dengan visi, misi, dan peran organisasi.
Ketiga, kita mesti membangun komunikasi yang efektif dengan baik, secara online maupun offline, yang mampu menguatkan interaksi sosial mereka. Pola komunikasi ini akan memperkuat modal sosial organisasi yang dalam banyak literatur dianggap sebagai faktor dalam meningkatkan kinerja organisasi.
Keempat, kita mesti memberikan kesempatan kepada para pegawai produk generasi millenia ini untuk turut serta dalam memberikan solusi atas permasalahan yang dihadapi organisasi. Keterlibatan ini dapat memunculkan rasa penghargaan dan pengakuan akan potensi mereka.
Epilog
Para pegawai sektor publik produk generasi millenia memiliki karakteristik yang berbeda dengan generasi sebelumnya. Hal ini merupakan fakta yang tidak bisa ditolak. Mereka hadir seiring dengan berjalannya waktu.
Kelak mereka ini akan mewarisi apa yang telah dibangun oleh generasi sebelumnya. Merekalah yang nantinya akan duduk di jajaran pimpinan organisasi publik di negeri ini.
Yang kita butuhkan saat ini adalah strategi untuk menguatkan potensi mereka agar mereka dapat bermanfaat bagi organisasi publik, bukan memandang mereka dengan nada sinis.***
oleh Rudy M. Harahap ▲ Active Writer | Mar 18, 2018 | Birokrasi Efektif-Efisien |
Perdebatan kembali muncul apakah kita mesti berorientasi pada peraturan (rules-oriented) atau berorientasi pada kinerja (performance-oriented). Perdebatan ini sebenarnya masih relevan dengan ‘kegalauan’ Presiden Jokowi. Jokowi berulangkali menyatakan bahwa organisasi sektor publik di Indonesia lebih banyak menggerakkan sumber dayanya untuk mengurusi hal-hal yang bersifat administratif daripada hal-hal yang bisa dirasakan langsung oleh masyarakatnya (citizens).
Di berbagai kesempatan Jokowi juga menyatakan bahwa para pegawai sektor publik atau aparatur sipil negara (ASN) cenderung terperangkap dengan urusan ‘SPJ’. Jelasnya, para pegawai sektor publik terlalu disibukkan untuk mengumpulkan, mengecek, dan mengesahkan bukti-bukti administratif. Mereka kemudian menghabiskan waktu kerjanya untuk melaporkan bukti-bukti tersebut.
Karena banyaknya pekerjaan yang bersifat administratif ini, para pegawai sektor publik—baik di tingkat pusat maupun daerah—sangat disibukkan dengan berbagai berkas pertanggungjawaban. Kesibukan ini sangat kasat mata pada akhir atau awal tahun. Bahkan, mereka sering lembur untuk menyelesaikan berbagai pekerjaan yang bersifat administratif tersebut.
Apa yang menjadi kegalauan Jokowi sebenarnya juga sudah berulang kali menjadi kegalauan para pegawai sektor publik. Anehnya, kita belum melihat tindak-lanjut yang nyata atas kegalauan tersebut. Bahkan, bisa dikatakan pekerjaan para pegawai sektor publik yang bersifat administratif belakangan ini bukannya semakin menurun, tetapi malah semakin menumpuk.
Sebagai contoh, dalam peraturan Badan Kepegawaian Negara terbaru, untuk sekedar mengajukan cuti saja, pegawai negeri sipil (PNS) mesti mengisi berbagai formulir. Padahal, sebenarnya, permintaan cuti ini bisa diajukan dan dijawab dengan surat elektronik (email).
Pada tataran akademik, kegalauan tentang bertumpuknya pekerjaan administratif pegawai sektor publik sebenarnya sudah menjadi perhatian. Sebagai contoh, Hyndman et al. (2014) menyatakan bahwa alih-alih menciptakan efisiensi, berbagai program reformasi sektor publik malah menciptakan lapisan endapan (sediment) baru.
Akibatnya, organisasi sektor publik sering mesti mengimplementasikan berbagai sistem baru yang terduplikasi dengan berbagai sistem lama. Jarang sekali berbagai sistem baru itu menggantikan sistem lama. Karenanya, tidak aneh jika banyak sistem di suatu organisasi menjadi tidak terintegrasi dan terkoordinasi dengan baik (Otley, 2016). Berbagai sistem ini sering tidak terkoneksi dan akhirnya berjalan sendiri-sendiri.
Walaupun pegawai sektor publik sering mengeluhkan kondisi ini, mereka tidak bisa berbuat banyak. Akhirnya, mereka hanya sekadar menjalankan berbagai sistem tersebut sebagai sebuah ‘ritual’, tanpa peduli apakah berbagai sistem tersebut dapat memberikan nilai tambah bagi organisasi. Hal ini disebut sebagai tindakan ‘transaksional’ yang tidak dapat membangun relasi atau rasa keterikatan pegawai sektor publik dengan organisasinya (Agyemang & Broadbent, 2015).
Tidaklah aneh jika kemudian berbagai sistem ini tidak membentuk kultur organisasi sektor publik. Kemudian, alih-alih mengubah kultur organisasi sektor publik, yang terjadi adalah pegawai sektor publik disibukkan dengan penyusunan laporan keuangan (LK) dan laporan kinerja instansi (LAKIN) yang berakhir seremonial dengan pemberian award dari politisi.
Lagi-lagi tidaklah aneh jika kemudian berbagai sistem yang sudah dikenalkan di organisasi sektor publik tidak berhasil menurunkan korupsi. Kita bisa melihat begitu banyak organisasi publik yang mendapatkan award dari keberhasilan mereka menyusun LK dan LAKIN, tetapi malah ‘tertangkap tangan’ oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK).
Menggunakan Sistem Pengendalian Secara Stratejik
Pertanyaannya kemudian: Bagaimana agar organisasi sektor publik di Indonesia bisa lebih memberikan manfaat bagi masyarakatnya?
Sebenarnya, pertanyaan ini bisa dijawab jika organisasi sektor publik menggunakan sistem pengendalian secara stratejik. Organisasi sektor publik di Indonesia juga telah cukup lama mengenal sistem pengendalian ini, yaitu dengan dipromosikannya sistem pengendalian internal pemerintah (SPIP) dengan Peraturan Pemerintah (PP) nomor 60 tahun 2008.
Sayangnya, karena lebih banyak dikenalkan oleh para profesional keuangan dan akuntansi, melalui para auditornya, sistem pengendalian di Indonesia lebih dominan dibicarakan dengan pendekatan risiko (risk-based controls). Paradigma mereka adalah sistem pengendalian mesti dimulai dengan melihat risiko (risk), kemudian menyiapkan sistem pengendalian yang mesti diterapkan (controls), dan dengan harapan akhir akan tercipta good governance.
Ketika sistem pengendalian sekadar dilihat dengan pendekatan risiko, maka sistem pengendalian cenderung menjadi hal yang menakutkan, berburuk sangka. Sebab, pendekatan ini berbasis rasionalitas ekonomi dimana manusia diasumsikan cenderung akan menguntungkan dirinya sendiri (self-interest).
Dalam dunia akademik, pengendalian dengan cara pandang ini dikenal sebagai penggunaan sistem pengendalian secara ‘negatif’ (negative control) (Ferreira & Otley, 2009). Sistem pengendalian ini mengandalkan sistem-sistem yang mengatur anggota organisasi dalam bertindak (boundary systems) (Simons, 1995).
Sehari-hari, pengendalian semacam ini sangat kental sekali di sektor publik Indonesia, baik dalam skala nasional ataupun daerah. Sebagai contoh, belakangan ini kita melihat reformasi sektor publik dimaknai dengan mengatur para pegawai untuk tidak boleh datang terlambat dan tidak boleh pulang lebih cepat. Mereka yang terlambat datang atau pulang lebih cepat akan mendapatkan hukuman (punishment) berupa pemotongan dari basis tunjangan kinerja (remuneration benefits) mereka setiap bulannya.
Mekanisme ‘penundukan’ para pegawai sektor publik ini sangat populer di Indonesia dengan memanfaatkan mesin kehadiran biometrik (biometric attendance machines). Anehnya, organisasi sektor publik yang sudah menerapkan mesin ini dianggap berhasil dan telah melewati milestone reformasi sektor publik.
Yang terjadi kemudian mesin ini telah menjadi ‘berhala’ yang disembah oleh para pegawai ketika datang pagi dan pulang sore. Berhala ini jauh lebih ‘diperhatikan’ dan ‘dihormati’ daripada atasan atau manajemen organisasi sektor publik. Buktinya, ketika mesin ini dengan bodohnya gagal mengidentifikasi waktu secara tepat, para pegawai akan melakukan komplain kepada manajemen organisasi sektor publik. Tentu saja, manajemen organisasi pun dibuat galau dengan kebodohan mesin tersebut.
Yang terjadi kemudian dengan pemasangan mesin ini adalah organisasi sektor publik bukannya semakin berkinerja, tetapi malah menciptakan ‘kepalsuan’ seolah-olah mereka telah berkinerja. Kepalsuan ini terjadi karena para pegawai sektor publik kini berada dalam ‘mimpi buruk’ jika terlambat datang kantor atau pulang lebih cepat. Untuk memanipulasinya, mereka kemudian melakukan ‘perlawanan’ secara simbolik, yaitu mereka setiap hari datang ke kantor dan pulang tepat waktu, tetapi tidak peduli apakah mereka menghasilkan sesuatu bagi organisasi dan masyarakatnya.
Jika ingin menjadikan sistem pengendalian lebih berperan di organisasi publik, manajemen puncak dan para auditor sektor publik mestinya berpikir secara integratif dengan mendorong organisasi sektor publik untuk menggunakan tidak hanya satu sistem pengendalian, tetapi empat sistem pengendalian yang dikenal sebagai pengungkit pengendalian (levers of control) (Simons, 1995).
Intinya, sebagaimana tampak pada Gambar 1, organisasi sektor publik mesti menelaah strategi organisasi dengan melihat sistem pengendalian tidak saja sebagai ‘rem’ (control), tetapi juga sebagai ‘gas’ (enabler) yang dapat menggerakkan anggota organisasi mencari ide atau memecahkan masalah untuk mencapai tujuan stratejik organisasi (organisational strategic objectives) (Mundy, 2010).
Gambar 1. Empat Pengungkit Pengendalian. Sumber “Control in an Age of Empowerment” oleh Simons (1995), diakses dari Harvard Business Review. Hak Cipta dipegang oleh Harvard Business Publishing.
Dalam bahasa sederhananya, selain menerapkan sistem-sistem pengendalian yang dapat mengatur apa saja yang tidak boleh dilakukan anggota organisasi, organisasi publik juga mesti menerapkan pengendalian secara ‘positif’ (positive control). Sebab, banyak anggota organisasi publik yang memiliki idealisme dan membawa nilai-nilai yang dapat membentuk nilai-nilai inti (core values) suatu organisasi.
Sebagai contoh, sebelum merdeka, banyak pendahulu kita yang mempunyai nilai-nilai kejuangan (altruism). Nilai-nilai ini membuat mereka berani melawan kolonialis dan mengutamakan kepentingan yang lebih besar daripada kepentingan kelompok atau kepentingan pribadi mereka. Nilai-nilai ini bisa membentuk nilai-nilai inti suatu organisasi yang tertuang dalam visi dan misi organisasi (Ferreira & Otley, 2009).
Karenanya, organisasi sektor publik mesti mengoptimalkan sistem pengendalian yang dapat mengaktualisasikan idealisme dan nilai-nilai yang dibawa anggota organisasi. Ringkasnya, organisasi sektor publik perlu mengoptimalkan sistem pengendalian secara positif dengan memanfaatkan ‘keyakinan’ para anggota organisasi (belief systems).
Pada cara pandang ini, kita mesti memiliki asumsi bahwa manusia sebagai anggota organisasi juga mempunyai kecenderungan untuk berbuat baik. Sebagai contoh, jika kembali ke tunjangan kinerja tadi mestinya kita tidak hanya menghukum (punish) anggota organisasi dengan memotong tunjangan kinerja mereka yang terlambat atau pulang cepat, tetapi memberikan penghargaan (reward) kepada mereka yang menghasilkan sesuatu, produktif, berkinerja, atau memberikan nilai tambah bagi organisasi dan masyarakatnya.
Pada penggunaan sistem pengendalian kedua ini, manajemen puncak dan auditor sektor publik mestinya terlibat dalam usaha bagaimana agar visi dan misi organisasi sektor publik tercapai. Mereka tidak hanya mampu ‘menunjuk hidung’ kesalahan anggota organisasi, tetapi mesti mau memikirkan usaha-usaha apa yang mesti dilakukan oleh anggota organisasi agar visi dan misi suatu organisasi sektor publik bisa tercapai.
Selain itu, agar sistem pengendalian bisa digunakan secara stratejik, organisasi sektor publik mestinya tidak hanya menggunakan sistem pengendalian secara evaluatif atau untuk mendiagnosis (diagnostic control), tetapi juga menggunakan sistem pengendalian secara interaktif. Artinya, organisasi sektor publik mesti menggunakan sistem pengendalian diagnostik (diagnostic control systems) dan juga sistem pengendalian interaktif (interactive control systems).
Sistem pengendalian diagnostik adalah penggunaan sesaat, yaitu dengan melihat apakah target pada indikator kinerja kritikal (critical performance variables) telah tercapai. Sistem pengendalian ini cenderung pasif, yaitu suatu organisasi baru mengambil tindakan jika ada perbedaan antara target dan realisasi. Penggunaan sistem pengendalian semacam ini baru pada tahap menggunakan informasi pengendalian untuk kepentingan umpan balik (feedback) atas kejadian masa lalu.
Di sisi lain, sistem pengendalian interaktif melihat ke masa depan (feed-forward), yaitu membantu organisasi dan manajemen puncak dalam mengantisipasi ketidakpastian lingkungan strategik (strategic uncertainties). Dengan demikian, organisasi sektor publik bisa lebih tanggap dan cepat dalam merespon kebutuhan masyarakat.
Penggunaan keempat sistem pengendalian yang integratif ini di Indonesia masih jauh dari ideal. Sebab, tantangan utamanya, agar organisasi sektor publik di Indonesia dapat menggunakan sistem pengendalian secara interaktif, hubungan kerja di organisasi sektor publik mesti berubah dari tadinya masih dominan hirarkikal menjadi egalitarian.
Hubungan antar anggota organisasi yang egalitarian ini akan memungkinkan anggota organisasi men-challenge formal intended strategies dan mendorong berkembangnya emergent strategies (Mintzberg, 1978). Dengan demikian, organisasi sektor publik bisa lebih fleksibel beradaptasi dengan lingkungannya dan cepat menanggapi kebutuhan masyarakat dan politisi yang sering berubah.
Kegagalan organisasi dalam menggunakan keempat sistem pengendalian secara stratejik di Indonesia mengakibatkan banyak organisasi sektor publik di Indonesia yang sekadar mengkopi ulang kebijakan dan strategi lama untuk dijadikan kebijakan dan strategi baru. Secara mudahnya, kita bisa melihat tidak banyak organisasi sektor publik di Indonesia yang secara substantial berhasil mengubah kebijakan dan strategi mereka di dokumen perencanaannya walaupun rejim sudah berganti beberapa kali setelah reformasi.
Jika Presiden Jokowi ingin lebih menjadikan organisasi sektor publik di Indonesia memberikan manfaat bagi masyarakat dan terhindar dari pekerjaan administratif, maka ia mesti mendorong organisasi sektor publik menggunakan keempat sistem pengendalian tersebut. Jika Jokowi bisa melakukannya, maka ia akan meninggalkan legacy yang akan dikenang oleh generasi penerusnya, di mana hal itu belum begitu berhasil dilakukan oleh beberapa pendahulunya. ***
*) Tulisan ini adalah pandangan pribadi dan tidak mewakili pandangan lembaga tempat penulis bekerja atau lembaga lain.
oleh Sulistiowati ♥ Associate Writer | Mar 16, 2018 | Birokrasi Efektif-Efisien |
Pengendalian internal (internal control) sering menjadi perbincangan menarik. Banyak pihak meyakini bahwa pengendalian internal mampu meningkatkan akuntabilitas organisasi sektor publik dan anggota organisasi (organisational members). Pada akhirnya, akuntabilitas ini akan berperan dalam menciptakan tata kelola organisasi yang bersih (good enterprise governance).
Di Indonesia, pengendalian internal dipopulerkan sebagai sebuah sistem, yang dikenal dengan nama Sistem Pengendalian Internal Pemerintah (SPIP). Seluruh organisasi sektor publik di Indonesia—baik pusat maupun daerah—wajib (mandatory) mengimplementasikan sistem ini. Bahkan, beberapa badan usaha yang dimiliki negara (state-owned companies) juga mulai mengimplementasikan sistem ini secara sukarela (voluntarily).
Sistem ini mengintegrasikan lima unsur pengendalian (control components), yaitu lingkungan pengendalian (control environment), penilaian risiko (risk assessment), kegiatan pengendalian (control activities), informasi dan komunikasi (information and communication), serta aktivitas pemantauan (monitoring activities). Integrasi lima unsur pengendalian ini akan menjadi suatu kekuatan untuk mencapai tujuan organisasi.
Namun, kelima unsur ini bukanlah murni dikembangkan oleh Indonesia. Kelima unsur ini pada dasarnya diadopsi dari rerangka (framework) yang dikembangkan oleh sebuah komite internasional, yaitu Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO).
Yang paling membedakan SPIP dan rerangka yang dikembangkan oleh COSO adalah pada tujuan penerapan sistem pengendalian internal. Berbeda dengan SPIP yang menekankan penerapan sistem pengendalian internal untuk mencapai tujuan stratejik organisasi (organisational strategic objectives), ternyata rerangka COSO sekadar menekankan pada aspek operasional, yaitu operasi (operations), pelaporan (reporting), dan ketaatan (compliance). Artinya, SPIP sebenarnya lebih berorientasi stratejik, sementara rerangka COSO lebih berorientasi nonstratejik.
Sebagai contoh, perhatikan pernyataan pada Peraturan Pemerintah nomor 60 tahun 2008 yang mewajibkan implementasi sistem pengendalian internal di Indonesia:
Sistem Pengendalian Intern[al] adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus-menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.
Sudut Pandang Pengendalian Internal yang Deterministik
Setelah sepuluh tahun sistem pengendalian internal dipromosikan di Indonesia, ternyata implementasinya tidak mudah dan bukannya tanpa tantangan. Tantangan terbesar yang dirasakan adalah membumikan sistem pengendalian internal di organisasi sektor publik. Sebagai contoh, terdapat kompleksitas rumusan sistem pengendalian internal di Indonesia. Kemudian, peristilahan sistem pengendalian internal pun masih terkesan berada pada tataran konseptual dan tidak praktis.
Sebenarnya tantangan semacam ini adalah hal yang wajar saja. Sebab, jika dicermati lebih dalam, implementasi sistem pengendalian internal ini membutuhkan kerja sama berbagai disiplin (multidisipliner). Sayangnya, ‘gerakan nasional’ penerapan sistem pengendalian internal di Indonesia masih ‘deterministik’ yang didominasi oleh mereka yang berlatar belakang ilmu keuangan ataupun akuntansi. Kesannya, sistem pengendalian internal bisa berjalan dengan mulus tanpa melibatkan mereka yang berdisiplin budaya, komunikasi, psikologi, sosiologi, ataupun antropologi.
Akibatnya, sistem pengendalian internal yang berkembang di Indonesia kini lebih banyak menekankan pada aspek evaluatif, yaitu pengukuran maturitas. Pengukuran maturitas ini biasanya menghasilkan enam indeks, yaitu ‘belum ada’ atau 0, ‘rintisan’ atau 1, ‘berkembang’ atau 2, ‘terdefinisi’ atau 3, ‘terkelola dan terukur’ atau 4, serta ‘optimum’ atau 5.
Paradoks Pengukuran Maturitas
Awalnya, pengukuran maturitas sistem pengendalian internal adalah alat untuk melihat kesungguhan organisasi sektor publik dalam mengimplementasikan sistem pengendalian internal. Pengukuran ini dilakukan secara mandiri (self–assessment) yang divalidasi oleh tim penilai (assessor). Tim inilah yang kemudian menghasilkan indeks maturitas.
Sayangnya, penilaian maturitas sistem pengendalian internal kini telah bergeser, yaitu dilihat sebagai penilaian baik atau buruknya sebuah organisasi sektor publik. Sebagai contoh, suatu organisasi sektor publik yang mendapatkan indeks sistem pengendalian internal tinggi akan dianggap sebagai suatu organisasi yang baik. Akhirnya, banyak organisasi sektor publik yang malah berfokus bagaimana mendapatkan indeks yang tinggi daripada mengidentifikasi kelemahan pengendalian terkait dengan pencapaian tujuan stratejik organisasi.
Selidik punya selidik, untuk mendapatkan indeks sistem pengendalian internal yang tinggi ternyata tidaklah terlalu sulit, yaitu suatu organisasi sektor publik cukup memperhatikan parameter yang tersedia. Parameter ini ternyata hanya menekankan apakah sesuatu hal telah dibuat, dikomunikasikan, dilaksanakan, dievaluasi, dan dikembangkan lebih lanjut.
Kemudian, berbagai paramater tersebut fokus pada ada atau tidaknya dokumentasi. Penilaian terhadap ada atau tidaknya dokumentasi inilah yang kemudian menjadi celah bagi banyak organisasi sektor publik untuk mereduksi konsep ideal sistem pengendalian internal, yaitu menjadi sekadar sebagai pekerjaan administrasi.
Kemudian, kombinasi metode pengumpulan data melalui wawancara, kuesioner, dan observasi untuk mengukur maturitas sistem pengendalian internal, menurut pedoman, hanya dilakukan jika diperlukan dan bukan sebagai sebuah keharusan (mandatory). Sebagai contoh, jika pengumpulan data dengan menggunakan kuesioner dan analisis dokumen telah menghasilkan data yang konsisten, maka wawancara dengan anggota organisasi sering tidak dilakukan.
Meski prosedur itu semua dilakukan, tim assesor belum dibekali dengan metode penilaian kualitatif, sehingga jika terdapat hasil observasi dan wawancara yang tidak konsisten dengan hasil kuesioner ataupun reviu dokumen, maka kecenderungannya dua metode yang terakhir ini yang akan digunakan. Karenanya, pengukuran kematangan sistem pengendalian internal ini kemudian menjadi sangat kuantitatif dan cenderung menggeneralisasi.
Pergeseran pengukuran maturitas sistem pengendalian internal ini menjadi penyebab adanya ketidakkonsistenan antara indeks maturitas dan realita lapangan. Sebagai contoh, sistem pengendalian internal beberapa organisasi sektor publik di Indonesia telah berada pada indeks ‘terdefinisi’ atau di atasnya. Tingkatan maturitas “terdefinisi” memiliki arti bahwa sistem pengendalian internal organisasi sektor publik dipandang telah cukup baik, tetapi evaluasi atas pengendalian internal belum cukup terdokumentasi.
Anehnya, jika diinvestigasi lebih jauh, banyak pegawai organisasi sektor publik yang belum memahami aturan perilaku atau kode etik organisasinya. Selain itu, meskipun banyak organisasi sektor publik yang telah memiliki register risiko dan menyosialisasikan register ini, banyak pegawai organisasi sektor publik yang belum memahami apa saja risiko organisasi dan dampak risiko ini pada pelaksanaan tugas mereka.
Yang aneh lagi, ternyata beberapa pegawai organisasi sektor publik belum puas dengan posisi di mana mereka ditempatkan. Selain itu, mereka memandang bahwa keteladanan pimpinan mereka masih rendah dan mereka sendiri masih kurang berinovasi.
Tidak mengherankan, jika kemudian penerapan sistem pengendalian internal oleh sebagian besar profesional birokrasi masih dimaknai sebagai sekadar pemenuhan formalitas dokumentasi atas aktivitas yang mereka lakukan. Tidak aneh juga jika profesional birokrasi kemudian memaknai sistem pengendalian internal hanya sebagai beban pekerjaan yang tidak relevan dengan tujuan stratejik organisasi.
Karenanya, timbul pertanyaan di benak saya: Jika hal demikian yang terjadi, sudah dapatkah pengukuran maturitas sistem pengendalian internal ini digunakan untuk menujukkan keberhasilan penerapan sistem pengendalian internal organisasi sektor publik di Indonesia?
Epilog
Sudut pandang pemahaman sistem pengendalian internal yang deterministik telah membuat implementasi sistem pengendalian internal menjadi sekadar pekerjaan administratif. Kini organisasi sektor publik di Indonesia hanya fokus pada keberadaan unsur pengendalian, tanpa memberikan perhatian yang cukup pada pencapaian tujuan stratejik organisasi.
Pengukuran kematangan sistem pengendalian internal yang cenderung kuantitatif ini hanya mampu mengungkapkan sisi permukaan penerapan sistem pengendalian internal dan abai pada aspek manfaat penerapan sistem pengendalian internal itu sendiri.
Agar dapat bermanfaat bagi organisasi sektor publik, penerapan sistem pengendalian internal di Indonesia mesti menjadi sebuah gerakan yang melibatkan berbagai disiplin. Hal ini penting agar semangat untuk menerapkan sistem pengendalian internal dapat membantu organisasi sektor publik mengarahkan perilaku anggota organisasi sektor publik pada pencapaian tujuan organisasi dan bukan sekadar menjadikan organisasi sektor publik di Indonesia berkompetisi untuk mendapatkan indeks maturitas sistem pengendalian internal yang tinggi.
oleh Rahmad Daulay ▲ Active Writer | Mar 10, 2018 | Birokrasi Efektif-Efisien |
Prolog
Pembentukan Layanan Pengadaan Secara Elektronik (LPSE) adalah salah satu upaya untuk mengurangi intervensi dalam proses pengadaan barang/jasa pemerintah. LPSE ini digunakan oleh Unit Layanan Pengadaan (ULP) untuk meminimalkan interaksi fisik langsung dengan peserta lelang.
Anehnya, LPSE ternyata belum mampu meminimalkan intervensi proses pengadaan barang/jasa pemerintah. Karenanya, tulisan ini menawarkan satu gagasan baru tentang pembentukan ULP Nasional sebagai alternatif untuk meminimalkan intervensi tersebut.
Intervensi atas ULP
ULP merupakan salah satu unit yang kurang diminati profesional birokrasi, terutama di pemerintah daerah. Unit ini memiliki saudara kandung, yaitu LPSE. ULP bekerja secara elektronik dengan menggunakan fasilitas yang dikelola LPSE. Intinya, proses pelelangan dilaksanakan oleh ULP dengan memanfaatkan LPSE.
Prinsipnya, LPSE bermaksud mengurangi interaksi fisik langsung antara peserta lelang dan ULP. Sebelum adanya LPSE, pelaksanaan pelelangan masih manual, yaitu melalui interaksi fisik langsung antara peserta lelang dan ULP.
Interaksi fisik langsung ini memungkinkan munculnya penyimpangan dalam proses pengadaan barang/jasa pemerintah. Misalnya, secara fisik terjadi penghadangan peserta lain agar berkas penawarannya tidak sampai atau tidak diterima oleh ULP.
Penyimpangan fisik ini dilakukan dengan pengerahan massa atau ‘preman’, seperti dulu sering kita lihat di beberapa daerah. Akibatnya, hanya peserta lelang tertentu yang dapat memasukkan berkas penawarannya melalui kotak penawaran yang disediakan secara fisik.
Dengan lahirnya LPSE, interaksi langsung antara peserta lelang dan ULP dapat diminimalkan, yaitu diganti dengan interaksi secara elektronik. Interaksi ini terjadi pada pengumuman pelaksanaan pelelangan sampai dengan sanggahan. Hanya saja, proses pengaduan masih dikelola secara manual, yaitu ditangani oleh Aparat Pengawasan Internal Pemerintah (APIP).
Namun, apa daya, pengurangan interaksi fisik langsung antara peserta lelang dan ULP ternyata hanya pada pelaksanaan pelelangan saja. Interaksi fisik di antara mereka masih terjadi di lapangan, baik karena inisiatif kedua belah pihak ataupun salah satu pihak.
Selain itu, sering juga terjadi kantor atau rumah anggota ULP didatangi oleh pihak-pihak yang akan melakukan intervensi. Mereka ada yang melakukannya dengan cara halus dan ada juga yang melakukannya dengan kekerasan fisik atau ‘premanisme’.
Akibatnya, anggota ULP harus bekerja dengan cara ‘bersembunyi’ di luar kota. Hal ini dapat diperparah lagi ketika terdapat intervensi dari pimpinan instansi mereka. Intervensi ini pun menjadi semakin tidak terelakkan. Karenanya, anggota ULP sudah menganggap bahwa relasi hirarkikal atasan-bawahan yang mengarah ke intervensi ini adalah nasib mereka.
Anggota ULP yang toleran terhadap intervensi ini akan merasa nyaman-nyaman saja. Namun, mereka nantinya akan merasa tersiksa ketika terdapat permasalahan hukum. Sebaliknya, jika anggota ULP berhasil menjaga independensinya dan memilih untuk menolak intervensi, posisi mereka akan ‘dilabeli’ sebagai pembangkang dan kemudian mutasi jabatan menanti mereka.
Karenanya, kita masih banyak menemukan keluhan tentang independensi ULP. Selain itu, banyak profesional birokrasi yang enggan ditugaskan menjadi anggota ULP. Sebagai contoh, kita sering mendengar profesional birokrasi yang ditugaskan untuk mengambil ujian sertifikasi keahlian pengadaan barang/jasa pemerintah malah sengaja tidak meluluskan dirinya agar terlepas dari beban penugasan di ULP.
Di sisi lain, sebagaimana kita tahu, berbagai proyek pemerintah tidak akan terlaksana apabila proses pelelangan tidak dilalui. Sialnya, pengadaan barang/jasa pemerintah masih merupakan salah satu prioritas (primadona) penindakan korupsi oleh aparat penegak hukum, termasuk oleh KPK.
Mengingat pentingnya independensi ULP, kenyamanan bekerja pada ULP, kelancaran pengadaan barang/jasa pemerintah, serta pemberantasan korupsi, kita perlu menyusun alternatif pencegahan korupsi di bidang pengadaan barang/jasa pemerintah secara sistemik. Dengan demikian, ‘permainan petak umpet’ antara anggota ULP dan aparat penegak hukum tidak terjadi terus-menerus.
Saya sepakat bahwa untuk menghindari permainan itu, penggunaan LPSE harus terus ditingkatkan. Namun, kita juga perlu meminimalkan interaksi fisik langsung antara anggota ULP dengan semua pihak yang berpotensi mengintervensi proses lelang.
Sebab, faktor utama munculnya intervensi itu adalah karena anggota ULP dan pihak yang berpeluang mengintervensi berada di wilayah (area) yang sama. Faktor lainnya adalah adanya relasi hirarkikal atasan-bawahan yang kental di birokrasi. Apabila kedua faktor ini masih menyertai proses pelelangan, sampai 50 tahun ke depan pun ULP tidak akan independen.
Sedihnya, jika anggota ULP telah menjadi salah satu target operasi aparat penegak hukum, privasi mereka hilang sebagai warga negara Republik Indonesia. Untuk sekadar keluar rumah di malam hari dan membeli sate di pasar kumuh saja, mereka tidak bebas. Sebab, mereka akan dicurigai akan melakukan ‘transaksi’ di pasar kumuh tersebut.
Bahkan, meminjam uang kepada teman pun karena gaji yang tidak cukup di akhir bulan bisa berpeluang diduga melakukan transaksi gratifikasi ataupun pencucian uang.
Merancang ULP Nasional
Saya menilai bahwa jika kita ingin menciptakan ULP yang independen dan anggotanya merasa nyaman dan tenteram dalam bekerja, maka persoalan lokasi yang sama dan relasi hirarkikal atasan-bawahan harus diminimalkan. Saya mengusulkan pembentukan ULP Nasional bisa menjadi alternatif meminimalkan hal tersebut.
ULP Nasional yang saya maksud di sini adalah ULP yang secara independen memayungi semua ULP di wilayah Indonesia. Lembaga ini secara struktur mesti membawahi ULP regional dan ULP unit pelaksana teknis (UPT). ULP regional membawahi beberapa provinsi, sedangkan ULP UPT membawahi beberapa kabupaten/kota. Lembaga ini juga membawahi ULP Pusat yang menangani pengadaan di kementerian/lembaga.
Mekanisme kerja ULP Nasional masih berdasarkan kebiasaan yang ada. Dalam hal ini, Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) menyampaikan harga perhitungan sendiri (HPS), spesifikasi, dan rancangan kontrak kepada ULP UPT di tingkat pemerintah daerah, atau ULP Pusat di tingkat kementerian/lembaga.
ULP-ULP ini kemudian melakukan pengkajian ulang berkas-berkas tersebut bersama dengan PPK. Berbagai berkas tersebut jika sudah dinyatakan lengkap akan diteruskan oleh ULP UPT ini ke ULP Nasional untuk dilakukan penugasan kepada Kelompok Kerja (Pokja) ULP.
ULP Nasional ini juga dapat memberikan penugasan secara khusus (rahasia) kepada Pokja ULP yang berbeda pulau dari PPK-nya. Sebagai contoh, untuk PPK yang berada di Pulau Sumatra, maka ULP yang dipilih bisa berasal dari Kalimantan.
Selain itu, proyek di kementerian/lembaga mesti dilelangkan oleh Pokja ULP dari kementerian/lembaga lainnya. Bisa saja, apabila keahlian anggota Pokja ULP ini tidak tersedia, lelang akan dilakukan oleh Pokja ULP daerah.
Dengan demikian, peserta lelang dan pihak lain yang ingin mengintervensi proses lelang tidak mudah lagi melakukan intervensi. Para kepala daerah juga tidak perlu mengetahui bahwa di daerahnya sedang terjadi lelang proyek daerah lain karena sifatnya rahasia atas penugasan langsung dari ULP Nasional ke Pokja ULP setempat.
Hal ini tentunya dapat dioperasikan dengan dokumen pelelangan dan evaluasi pelelangan yang terbakukan. Sebab, saat ini tidak sedikit kementerian/lembaga yang menambah persyaratan administrasi dan teknis sehingga tidak lagi sinkron dengan dokumen lelang baku yang diterbitkan oleh LKPP (Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah).
Kemudian, status kepegawaian Pokja ULP ini mestinya tidak ada lagi PNS Daerah, tapi mereka menjadi PNS Pusat yang dikelola oleh ULP Nasional. Untuk menjaga integritas, mereka juga mesti mendapatkan remunerasi yang memadai dan tambahan penghasilan lainnya.
Selain itu, sistem saling cek yang sistemik antar ULP dan lembaga penjaga kode etik juga harus ada. Untuk itu, setiap pelanggaran kode etik akan mendapatkan sanksi yang tegas. Hal ini akan menjaga integritas, independensi, serta moral kerja anggota ULP.
Selanjutnya, rotasi tempat kerja di antara mereka juga perlu dilakukan agar tidak tumbuh ‘sifat kekeluargaan’ yang permisif dengan lingkungan sekelilingnya. Di sisi lain, mereka juga mesti diawasi dengan mekanisme audit yang dilakukan secara elektronik.
Epilog
Ide pembentukan ULP Nasional ini terlihat indah. Namun, ide ini masih mimpi yang indah bagi saya dan mungkin beberapa dari kita. Saya berharap mimpi indah ini bisa direalisasikan oleh para pengambil keputusan.
Sebab, pengadaan sehat akan membuat negara kuat.
Salam reformasi pengadaan barang/jasa!
*) Tulisan ini adalah pendapat pribadi, tidak mewakili tempat dimana penulis bekerja dan tidak terafiliasi dengan pihak manapun.
oleh Agus Catur Hartanto ♥ Associate Writer | Feb 19, 2018 | Birokrasi Efektif-Efisien |
Pada suatu siang, melalui sebuah grup WhatsApp, saya menerima undangan dari sebuah bidang atau unit di luar bidang saya. Undangan ini adalah undangan makan siang bersama untuk merayakan perpisahan seorang pegawai yang akan dimutasikan ke lokasi lain. Makan siang ini akan dilaksanakan di sebuah rumah makan yang cukup favorit di kota tempat saya bekerja.
Lokasi rumah makan ini berlokasi di tengah kota, yang berjarak sekitar 15 kilometer dari lokasi kantor saya. Kota saya ini, selain dikenal sebagai ‘Kota Daeng’, juga dikenal sebagai “Kota Kuliner”. Sebab, di kota ini terdapat banyak warga masyarakat yang bergelar daeng dan juga banyak tempat untuk mencicipi beragam masakan.
Beberapa anggota di grup tersebut kemudian memberikan respon. Umumnya respon yang diberikan bersifat normatif atau basa-basi, seperti: “Terima Kasih Pak, kami belum bisa memenuhi undangan ini”. Saya adalah urutan ketiga yang menanggapi undangan tersebut dengan kalimat: “Insya Allah, Pak.”
Ketika tanggalnya tiba, usai menunaikan sholat dhuhur, saya pun segera meluncur ke rumah makan tersebut. Sialnya, belum sampai melewati dua kilometer dari kantor saya, mobil yang saya kendarai sudah terjebak kemacetan. Begitulah kondisi lalu lintas di kota saya. Sebagaimana banyak terjadi di berbagai kota di Indonesia, pesatnya pertumbuhan jumlah kendaraan ternyata tidak diikuti dengan pertumbuhan infrastruktur jalan yang memadai.
Kondisi tersebut amat jauh berbeda ketika saya baru tiba di kota ini tahun 2001. Saat itu, jumlah pusat perbelanjaan (mall) masih bisa dihitung dengan jari tangan. Selain itu, jumlah kendaraan yang lalu-lalang di jalan pun tidak seramai saat ini. Bahkan, dulunya, bus dari luar kota masih diijinkan untuk mengantarkan langsung penumpangnya sampai ke depan pintu rumah penumpang.
Kembali ke acara makan siang itu. Setelah berjuang berat melalui kemacetan, meski agak terlambat, sampailah saya di acara makan siang tersebut. Acara makan siang ternyata sudah dimulai. Sesuai dengan prediksi saya, yang hadir dari bidang saya hanyalah saya seorang. Saya hadir di acara makan siang itu pun sebenarnya sekedar menunjukkan kesan bahwa bidang kami ingin menjaga kebersamaan dan kekompakan dengan bidang tempat pegawai ini bekerja.
Singkat cerita, sambil menikmati hidangan menu favorit “Ayam Goreng Kampung” yang terkenal di kota ini, saya pun mengikuti berbagai seremoni acara, seperti wejangan dari pimpinan bidang tempat asal pegawai yang akan mutasi tersebut. Pimpinan bidang ini kebetulan juga adalah kolega saya.
Sudah bisa ditebak, wejangan tersebut juga memuat penilaian (assessment) atas pegawai yang akan mutasi tersebut, seperti aspek prestasi, disiplin, serta partisipasinya dalam berbagai kebersamaan di kantor saya.
Sebagai contoh, pandangan kolega saya tentang pegawai yang akan mutasi tersebut tampak dari pernyataan berikut:
Terima kasih atas kerja keras Saudara sehingga target bidang tahun 2017 ini bisa tercapai dengan baik. Tentunya, hal itu tidak bisa dilepaskan dari kontribusi Saudara yang luar biasa. Namun, terkait disiplin, terdapat hal yang perlu ditingkatkan. Hasil pengamatan saya, Saudara mengambil waktu istirahat siang yang terlalu lama. Untuk acara kebersamaan, seperti senam pagi dan ulang tahun, Saudara juga belum secara optimal berpartisipasi. Karenanya, semoga di tempat yang baru, Saudara bisa lebih baik lagi.
Selanjutnya, penata acara atau master of ceremony (MC) kemudian mempersilakan pegawai yang akan mutasi tersebut untuk memberikan sambutan yang memuat kesan dan pesannya ketika bekerja di bidang yang lama. Ia mengawali sambutannya dengan ucapan terima kasih kepada para pejabat struktural dan teman-temannya karena bersedia mengadakan acara tersebut. Kemudian, ia mengatakan:
Bagi saya, secara umum…dalam dunia kerja terdapat dua mazhab. Mazhab yang pertama adalah rules (berbasis peraturan administrasi, Red], sedangkan mazhab yang kedua adalah perfomance (berbasis kinerja, Red).
Pegawai ini kemudian melanjutkan kalimatnya:
Saya ini termasuk penganut mazhab performance. Saya mengakui bahwa hari Jumat saya sering PC[1], sementara hari senin saya sering TD karena keluarga saya tinggal di luar kota ini. Selain itu, pada jam istirahat siang hari, saya baru kembali ke kantor di sore. Namun, yang terpenting bagi saya pekerjaan saya selesai.
Kemudian, pegawai ini meneruskan sambutannya dengan berbagai hal yang dapat menjustifikasi argumentasinya tersebut.
Setelah pegawai ini memberikan sambutan, acara makan siang pun ditutup oleh MC dan dilanjutkan dengan foto bersama. Setelahnya, masing-masing peserta kemudian kembali ke kantornya.
***
Ada hal yang menarik bagi saya terkait kalimat yang disampaikan pegawai ini, yaitu orientasinya pada kinerja (performance-oriented) daripada orientasinya pada peraturan (rules-oriented). Ia mirip dengan perilaku beberapa orang di kantor saya. Mereka ini lebih beriorientasi pada kinerja, tetapi tidak lagi memerhatikan berbagai peraturan administrasi di kantor. Mereka juga tidak peduli dengan budaya organisasi.
Dari diskusi dengan pembina kepegawaian di kantor saya terkait mazhab orientasi pada kinerja ini, saya menjadi teringat joke ketika kuliah dulu. Karena lebih berorientasi pada kinerja, kemungkinan mereka ini sering tidak masuk kelas dan hanya hadir ketika ada ujian.
Lebih beriorientasi pada kinerja yang terjadi pada beberapa pegawai ini sebenarnya sudah menjadi perhatian manajemen kantor saya. Karenanya, setiap awal tahun, kami meminta mereka menandatangani pakta integritas yang memuat delapan hal penegasan komitmen mereka.
Pakta integritas tersebut menyatakan seorang pegawai harus “bersikap dan bertindak sesuai dengan ketentuan yang dijelaskan dalam aturan perilaku pegawai”. Kemudian, pegawai harus “menjadi contoh kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan dalam melaksanakan tugas kepada sesama pegawai di lingkungan kerja secara konsisten”.
Karenanya, sebagai profesional birokrasi, saya sepakat bahwa berkinerja itu penting. Namun, yang tidak kalah pentingnya adalah kita mematuhi berbagai peraturan. Kita harus bertindak sesuai dengan etika bernegara, etika berorganisasi, dan etika bermasyarakat.
Terkait etika berorganisasi, setiap pegawai idealnya melaksanakan setiap kebijakan yang ditetapkan oleh pejabat yang berwenang. Selain itu, pegawai juga melaksanakan perintah kedinasan yang diberikan oleh atasannya, termasuk mengikuti kegiatan tambahan yang diwajibkan atasannya. Terakhir, pegawai mestinya mematuhi ketentuan jam kerja di kantornya.
Di sisi lain, perilaku pegawai yang akan mutasi ini memunculkan pertanyaan menarik, yaitu mengapa beberapa pegawai lebih beriorientasi pada kinerja dan kemudian mengabaikan berbagai peraturan?
Pertanyaan di atas sepertinya dapat dijawab dengan teori yang dikembangkan oleh Icek Ajzen yang disebut dengan planned behaviour. Dalam teori ini, Ajzen menyatakan bahwa perilaku seseorang dapat diprediksi berdasarkan tiga hal, yaitu sikap (attitude), norma subjektif (subjective norm), dan kesan atas kendali perilaku (perceived behavior control).
Sikap adalah sesuatu yang dimiliki seseorang dalam menanggapi sesuatu hal. Sikap ini dipengaruhi oleh keyakinan (belief) pegawai. Keyakinan pegawai ini dipengaruhi berbagai hal seperti pendidikan, pengasuhan, lingkungan sekitar, informasi yang diterimanya, dan hal lain yang membentuk persepsi pegawai.
Terkait pegawai yang mutasi ini, keyakinannya adalah asalkan kinerjanya tercapai, berbagai peraturan administrasi dapat diabaikan. Keyakinan pegawai ini tentu berbeda dengan pegawai lain. Pegawai yang lebih patuh terhadap peraturan biasanya memiliki keyakinan bahwa kepatuhan adalah bagian dari etika. Dengan kata lain, pegawai tersebut menganggap bahwa kepatuhan adalah bagian dari tanggung jawab moralnya yang harus ia jaga sebagai pegawai.
Norma subjektif terkait dengan norma yang interpretasikan secara subjektif oleh seorang anggota masyarakat. Dalam konteks pegawai yang mutasi itu, ketidakpatuhannya bisa jadi karena interpretasinya terhadap norma di lingkungannya. Karenanya, tidak aneh jika ada pegawai yang memiliki asumsi adalah sah-sah saja peraturan itu dilanggar, asalkan kinerjanya tercapai.
Hal ini sama dengan pelanggaran lalu lintas. Masyarakat dapat menginterpretasikan secara subjektif bahwa melanggar peraturan lalu-lintas adalah hal yang wajar asalkan mereka dapat tiba di kantor tepat waktu.
Kesan atas kendali perilaku adalah kendali perilaku seseorang yang dipersepsikannya dalam menyikapi sesuatu hal. Seseorang umumnya akan menimbang-nimbang tindakan dalam menyikapi sesuatu hal: melakukan atau tidak melakukan. Tindakannya ini didasarkan pada berbagai pertimbangan, seperti risiko yang akan diterimanya.
Terkait perilaku pegawai yang mutasi tadi, pilihan tindakannya akan dipengaruhi oleh konsekuensi antara ia memilih berorientasi pada kinerja atau berorientasi pada peraturan. Bisa jadi, kantor pusat tempatnya bekerja lebih beriorientasi pada kinerja, sementara kantor cabang tempatnya bekerja lebih berorientasi pada peraturan. Karenanya, ia tidak ragu untuk mengutamakan berorientasi pada kinerja daripada berorientasi pada peraturan.
Karena itu, sangat penting bagi para pejabat struktural yang bekerja di sektor publik memahami tiga faktor yang dapat memengaruhi perilaku pegawai. Mereka mestinya melakukan upaya untuk mengubah keyakinan pegawai jika ingin mengubah perilaku pegawai. Sebagai contoh, perilaku ketidakpatuhan atas peraturan dapat diubah dengan memberikan pemahaman kepada pegawai tentang pentingnya kepatuhan. Pemberian pemahaman ini mesti dilakukan secara formal dan informal, seperti melalui pendekatan personal.
Kemudian, para pejabat struktural perlu melakukan evaluasi terkait pemahaman pegawai atas suatu norma. Jika pemahaman mereka ternyata tidak seperti yang diharapkan organisasi, para pejabat struktural perlu memiliki strategi mengubah pemahaman tersebut.
Sebagai contoh, mereka dapat menerapkan sanksi yang lebih berat agar para pegawai memiliki pemahaman atas suatu norma seperti yang diharapkan organisasi. Penerapan sanksi ini mesti diterapkan secara konsisten dan adil, tidak diskriminatif, baik terhadap mereka yang masih muda ataupun yang sudah tua, baik wanita ataupun pria, apapun etnik dan agamanya.
Hanya saja, dalam memilih berbagai alternatif tersebut, para pejabat struktural perlu mempertimbangkan konsekuensi sumber daya yang harus dikeluarkan. Misalnya, instansi pemerintah mesti membeli mesin absensi, menugaskan pegawai untuk memonitor data di mesin absensi, dan melaporkan data hasil absensi. Manajemen yang melibatkan para pejabat struktural juga akhirnya mesti mengikuti berbagai rapat dan merancang strategi berdasarkan informasi dari hasil absensi.
Persoalannya, lagi-lagi, hal ini dapat mengakibatkan sektor publik malah lebih berfokus mengalokasikan sumber dayanya pada peningkatan kepatuhan pada peraturan dan akhirnya kinerja organisasi malah terabaikan. Itulah sebabnya, ide ataupun konsep yang mengubah organisasi sektor publik di Indonesia menjadi lebih berorientasi pada kinerja sebagaimana diusung oleh para agen neo-liberal reforms dari negara Barat sering lebih banyak gagalnya daripada berhasilnya.***
______________________
[1] PC atau ‘pulang-cepat’ adalah istilah untuk pegawai yang pulang lebih cepat dari jadual normal kantor, sementara TD atau ‘terlambat datang’ adalah datang terlambat dari jadual normal kantor.
oleh Zamzam Muhammad Fuad ▲ Active Writer | Feb 15, 2018 | Birokrasi Efektif-Efisien |
Dulu, Herb Feith, seorang ilmuwan politik Australia yang sangat peduli dengan Indonesia, pernah kecewa dengan kita. Duduk peristiwanya begini. Dia pernah melakukan penelitian cukup serius di Indonesia. Dana risetnya diperoleh dari pemerintah Indonesia. Namun, setelah penelitiannya selesai hasil risetnya tidak pernah dipakai. Dibaca tidak, disentuh pun tidak.
Laporan risetnya teronggok di rak buku bersama butiran debu. Cerita komplitnya ada dalam buku biografinya berjudul “Dari Wina ke Yogyakarta: Kisah Hidup Herb Feith”.
Feith mengalami itu ketika awal Orde Baru. Barangkali Feith sedikit memaklumi itu karena republik belum lama merdeka, sumber informasi masih terbatas, buku masih sedikit, dan sarjana belum banyak sehingga pembuatan kebijakan berbasis penelitian belum membudaya dengan baik.
Jika itu terjadi pada saat awal Orde Baru, bagaimana yang terjadi sekarang? Apakah pembuatan kebijakan sudah mengandalkan informasi dari penelitian ilmiah? Apakah informasi ilmiah sudah dipakai dalam pembuatan kebijakan? Apakah riset-riset kita sudah memberikan informasi bermanfaat sebagai masukan kebijakan?
Jangan-jangan, apa yang dirasakan Feith ketika awal Orde Baru sampai sekarang masih berlaku: produk kebijakan dan penelitian ada di dalam dunia berbeda. Tidak berpadu, tidak pula menyatu. Bagai air dengan minyak.
Di sini, saya ingat sesuatu. Pernah seorang dosen menulis di rubrik surat pembaca harian (cetak) Kompas. Ia bertanya, kemana larinya penelitian kita?
Pengakuan itu membuat saya bertanya. Bagaimana mungkin apa yang dialami Feith dulu masih terjadi di zaman ultra-modern seperti sekarang. Zaman dimana sarjana sudah banyak, perpustakaan sudah dibangun di mana-mana, buku banyak dicetak, dan internet bisa diakses di mana pun.
Bagaimana mungkin di zaman informasi serba canggih seperti sekarang pembuatan kebijakan tidak didasari informasi ilmiah? Bagaimana mungkin riset ilmiah tidak mampu berkontribusi dalam pembuatan kebijakan?
Pengakuan sang dosen itu membuktikan bahwa riset ilmiah (bahkan yang disponsori negara!) tidak bisa akur dengan proses pembuatan kebijakan di republik ini. Luar biasa.
Saya mendiskusikan persoalan ini dengan teman-teman, baik itu di internal atau eksternal instansi tempat saya bekerja. Jawabannya relatif sama, yaitu penelitian dan pembuatan kebijakan memang susah nyambungnya.
Menurut saya, ada 4 alasan, mengapa bisa begitu: (1) persoalan watak politik, (2) persoalan budaya, (3) persoalan etika akademis, dan (4) persoalan praktis-pragmatis.
Saya mulai dari yang pertama, persoalan watak politik. Sejak dari zaman Plato sampai sekarang kebijakan publik nampaknya rawan dideterminasi oleh keputusan/kepentingan politik. Dalam kritik Plato, pengelolaan negara memang terpisah dari sumber kebijaksanaan (pengetahuan).
Untuk mengantisipasi itu, Plato menganjurkan bahwa pemimpin negara harusnya seorang filsuf saja. Dengan begitu, pengelolaan negara dan kebijaksanaan bisa dikawinkan dalam satu kamar. Kalau sejak zaman Plato saja sudah begitu, berarti keterpisahan antara pengetahuan dan pembuatan kebijakan publik sudah menjadi watak dalam pengelolaan negara.
Selain persoalan watak politik, ada juga persoalan budaya. Dalam suatu pidatonya, Janianton Damanik (2013) pernah mengungkapkan bahwa masyarakat kita sedang dijangkiti oleh penyakit “bebalisme berpikir”.
Salah satu indikasinya adalah malas berpikir secara komprehensif dan mendalam. Tidak suka diskusi, tapi maunya menang sendiri.
Para perumus kebijakan maunya yang penting cepat selesai. Naskah Akademik dibiarkan sebagai dekorasi dan formalitas. Dalam kondisi seperti ini, pasti kita berpikir, hanya sekolah-lah yang mampu mengobati penyakit bebalisme berpikir.
Ironisnya, dunia pendidikan kita juga masih kacau balau. Heru Nugroho (2012) menyebut institusi pendidikan kita terjangkit penyakit banalitas intelektual. Ini adalah penyakit ketika institusi pendidikan tidak mampu memberikan lulusan (output) yang terbaik bagi bangsa ini.
Pendidikan tinggi sangat mudah meluluskan mahasiswa (yang penting bayar SPP), dosen-dosennya sibuk mengurusi proyek pribadi, dan mengoreksi tugas mahasiswa pun sekenanya.
Pendidikan seperti ini hanya akan mengeluarkan lulusan dengan kualitas biasa-biasa saja (bahkan walau IPK-nya tinggi). Akhirnya pendidikan dipandang sebelah mata. Dalam bahasa zaman now: sekolah bukan penentu kesuksesan seseorang.
Dalam budaya bebal nan banal ini, institusi manapun tidak akan percaya pada kualitas lulusan pendidikan kita. Institusi manapun tidak akan percaya pada hasil pemikiran lulusan pendidikan kita.
Dus, para perumus kebijakan pun menjadi ragu-ragu untuk menerima masukan dari para lulusan pendidikan kita. Pada titik inilah terjadi distrust antara institusi politik dengan institusi pengetahuan.
Lalu, alasan ketiga yang menyebabkan kegiatan penelitian sulit akur dengan pembuatan kebijakan publik adalah persoalan etika akademis.
Tantangan utama peneliti hari ini adalah menerbitkan artikel ilmiah pada jurnal internasional terindeks Scopus. Keberhasilan memasukkan artikel ke jurnal terindeks Scopus akan mendatangkan banyak keuntungan mulai dari gengsi, angka kredit, dan duit. Tapi ini ada konsekuensinya.
Hantu Scopus telah mengalihkan perhatian para peneliti dari persoalan riil kemasyarakatan. Menurut Idrus Effendi, “….( Scopus) ini tanpa disadari mengarah pada kolonialisasi intelektual dan mengabaikan nasionalisme”. Di sini mungkin maksudnya, agenda riset yang harusnya menjawab persoalan masyarakat malah justru disetir oleh tren akademis Scopus.
Oleh karena itulah penelitian tidak pernah nyambung dengan kebijakan publik. Di satu sisi kegiatan penelitian diarahkan untuk menjawab tantangan Scopus, sementara itu di sisi lain kebijakan publik diarahkan untuk menjawab persoalan kemasyarakatan. Kegiatan penelitian dan pembuatan kebijakan publik nampaknya hampir pisah ranjang.
Terakhir, yang menjadi sebab kebijakan publik tidak nyambung dengan agenda penelitian adalah persoalan praktis-pragmatis. Manusia memiliki banyak motif dalam bertindak. Termasuk motif ekonomi. Peneliti pun juga seorang manusia yang memiliki motif ekonomi.
Peneliti mendapatkan dana penelitian dari sponsor. Tidak jarang, sponsor-lah yang menentukan tema/topik penelitian yang bisa diangkat.
Saya pernah membuka situs penyedia beasiswa/sponsor penelitian. Di sana, para sponsor sudah mengarahkan peneliti/calon mahasiswa dalam mengambil jurusan dan topik penelitian yang dapat diambil.
Artinya, agenda riset tidak ditentukan oleh kebutuhan riil masyarakat, tetapi demi kebutuhan sponsor/pemberi dana riset. Oleh karenanya, kebijakan publik dan penelitian semakin sulit nyambung.
Empat persoalan di atas saling merajut, menyimpul, sampai ruwet tidak karu-karuan sedemikian rupa sehingga tidak jelas ujung-pangkalnya dan tidak jelas bagaimana mengurainya. Sampai pada suatu saat saya sadar: Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) adalah terminal terakhir riset-riset kita. Ini serius!
***
Atas yuda kandita on Masyarakat Paling Beragama adalah Masyarakat yang Suka Korupsi?
Jokopi on Masyarakat Paling Beragama adalah Masyarakat yang Suka Korupsi?
Nugroho Kuncoro Yudho on Masyarakat Paling Beragama adalah Masyarakat yang Suka Korupsi?
Bona P Purba on Masyarakat Paling Beragama adalah Masyarakat yang Suka Korupsi?