Pengembangan Organisasi Birokrasi: Pengendalian Manajemen dalam Relasi Pengawasan Internal dan Pengawasan Eksternal

Pengembangan Organisasi Birokrasi: Pengendalian Manajemen dalam Relasi Pengawasan Internal dan Pengawasan Eksternal

Perspektif awal organisasi ppemerintahan di Indonesia dikembangkan dan dapat dijelaskan dengan teori The Classical Model. Benar dan relevankah demikian ? Kandungan nilai teori ini fokus pada anggota organisasi yang dipandang sebagai physiological unit, organisasi cenderung memiliki sudut pandang ibarat sebuah “mesin” dengan perubahan antar bagiannya, dan di mana regulasi dan tugas pokok dan fungsi yang diemban dalam organisasi cenderung diperlakukan sebagai komponen dari dinamika fungsi “machine theory”.

Fenomena ini berkorelasi dengan cara untuk suatu re-organisasi di lingkungan pemerintahan (pusat dan daerah) yang kadang kala sarat dengan  kekuasaan yang dominan dan mengalahkan nilai relevansi dari keputusan. Nilai organisasi pemerintah dengan Bureauctaric control  sebagai  tipikal  pengendalian  manajerial dalam  organisasi  dikemukakan sesuai karakteristiknya. Pengendalian birokrasi berkarakter karena menggunakan aturan formal, standar, hirarki, dan otoritas dengan legitimate. Works best where tasks are certain and workers are independent”.

Masih relevankah nilai-nilai kehidupan organisasi dengan karakteristik model klasik dan birokratis  dengan karakteristik mekanisme  yang ada ?

Berbeda dengan tujuan luhur NKRI, di mana organisasi pemerintah memberikan peran pembangunan, melalui TUPOKSI yang dibangun, menuju “social welfare”. Baik pada Pemerintah Pusat dengan APBN maupun Pemerintah daerah dengan APBD, dan di mana regulasi menjadi “core” dari manajemen organisasi dalam menuju hasil pembangunan.

Justru, dalam realitas organisasi pemerintahan di Indonesia terdapat kejelasan  proses yang melembaga dari kehidupan organisasi, di mana keberlangsungan kehidupan organisasi sebagai alat mencapai tujuan yang dilandasi  prinsif formal.

Karakeristik dengan eksistensi  divisi SDM sebagai kumpulan pegawai dengan dan tugas khusus setiap unit. Hal ini menjadi semakin abstrak karena adanya “embel-embel” PNS sebagai abdi Negara dan abdi masyarakat. Dimanakah syarat kompetensi dan profesionalisme dengan konteks yang ada.

Regulasi yang bersifat “ex ante” sebagai acuan pelaksaaan yang bersifat preventif, dan regulasi “ex post” yang bersifat punitive, digunakan dalam menilai “reward and punishment” pelaksanaan manajemen organisasi dalam mencapai tujuan.

Dalam perspektif peran regulasi, Saudagaran and Diga (2000) mengemukakan  effectiveness  of  enforcement  and  quality of financial reporting. Sesuai proposisi tersebut, suatu implikasi peran regulasi pelaporan keuangan (financial reporting regulation) misalnya, dapat diberlakukan dengan  penggunaan  metode preventive (ex ante) dan  metode punitive  (ex post). Sebagai deskripsi, suatu Stándar akuntansi adalah representasi dari metode preventive dalam menjaga praktek akuntansi yang representatif.

Konsep punitive bermakna sebagai regulasi yang diaplikasikan untuk dasar acuan pelaksanaan audit, reviu pemerintah secara periodik, supervisory, persyaratan audit committee,  persyaratan  legal  untuk kecukupan pengendalian  internal, dan pendekatan regulatif sebagai  acuan  penilaian atas pelaporan keuangan  yang  telah  disusun,  yang  dinilai dalam kepatuhannya sesuai isi dari berbagai bentuk regulasi. Pemberlakuan metode dalam akuntansi dan pelaporan keuangan organisasi berkaitan dengan pemenuhan asas-asas pengelolaan keuangan negara/daerah pada sifat, cara-cara, tanggungjawab, dan terintegrasi.

Diperlukan sistem pengendalian manajemen,  dan pengawasan internal dan eksternal untuk meyakinkan suatu tujuan dapat dicapai. Kemudian, terkait piramida pengendalian untuk setiap unit pelaksana dengan seorang atasan yang hirarkis, kesatuan komando, dengan sentral pengendalian top down, maka penilaian suatu relasi vertikal dan horizontal pengawasan diperlukan dalam meyakinkan pengendalian manajemen tercapai.

Tulisan ini memberikan deskripsi terkait tantangan organisasi Pemerintahan dengan tuntutan “good governance” yang sejatinya memberi inspirasi untuk pengembangan organisasi dengan batas struktur, operasional, dan informasional yang bernilai socio serta akuntable. Kejelasan proses (process clarity) organisasi yang sesuai dengan kejelasan tujuan (goal clarity) dapat membentuk kejelasan peran (role clarity) organisasi pemerintahan dalam pokok pembangunan nasional menuju “Social welfare”.   

Perspektif model klasik yang dinilai sudah tidak dapat merawat nilai socio tentunya tidak dapat dipertahankan, dan juga untuk kejelasan tujuan “social welfare” memerlukan kejelasan dalam ukuran kinerja dan “impact” pembangunan yang hakiki. Hal ini memerlukan perspektif teori yang lebih relevan sebagai alat penjelas, pengendali dan prediksi dalam manajemen organisasi.

Konteks pandangan Human Behavior in the Social Environment” (RE Anderson &IRL Carter, 1984), dikemukakan dalam menegaskan perjalanan dari teori dalam kaitan dengan organisasi pemerintahan dan lingkungannya ke depan. Dimanakah peran pengendalian organisasi pemerintahan sebagai sisi dominan manajemen, relasinya dengan pengawasan internal dan eksternal.

Milestone Teori:

Pergeseran dan perkembangan isi dan bentuk teori memberikan inspirasi dalam penetapan regulasi dan implementasi kebijakan organisasi pemerintah. Teori atau alat penjelas, alat pengendali dan alat prediksi praktek organisasi Pemerintahan dan padanannya dalam bentuk regulasi adalah suatu relasi dari pemicu lingkungan yang berkembang, sehingga menyertakan sudut pandang (point of view)  dengan tujuan dan nilai yang disertakan dalam kehidupan organisasi. Regulasi pengendalian manajemen dan relasinya dengan pengawasan internal dan pengawasan eksternal adalah ranah teori yang juga menjadi dimensi formal dari regulasi yang melatarbelakangi kehadiran sistem pengendalian dan sistem pengawasan tersebut dalam organisasi.

  • Perspektif : The Human relation Theory

Pandangan ini dikembangkan dalam pemikiran Organisasi sebagai serangkaian proses sebagai suatu komunikasi, partisipasi, dan leadership (Elton Mayo, 1945, Roerhlisberger & Diclison, 1947, Teori Z: William G Ochi, 1981). Bertumpu pada kelemahan “Machine theory” (The Classical Model) yang  tidak mampu menerangkan perilaku dalam organisasi, memberikan perspektif  the Human relation Theory mengambil tempat dalam koherensi, korespondensi, pragmatism dari fenomena kehidupan organisasi. Organisasi pemerintah dalam prosesnya menerapkan struktur kerengka regulasi dan kerangka anggaran, namun sebenarnya dalam implementasinya sangat membutuhkan kerangka konseptual. Kerangka konseptual memberikan penguatan pada lingkungan implementasi kebijakan untuk setiap keputusan layanan dan pembangunan yang dilakukan organisasi pemerintah. Kerangka konseptual dapat menekan dominasi kekuasaan yang dijabarkan dalam manajemen organisasi. Kerangka konseptual menjadikan berbagai  keputusan  akan bernilai socio dan berkeadilan, karena nilai kebenaran dan kebaikan menyertai pandangan teori dari kerangka konseptual terkait. Sementara secara formal kerangka regulasi yang bersifat “ex ante” dan “ex post” diperlukan dan sebagai bagian manajemen dalam menjelaskan, mengendalikan dan memprediksi praktek organisasi ke depan.

  • Perpektif : Structuralist or Conflict Theory

Kemajuan teknologi menjadi bagian dari kehadiran teori ini. Perspektif teori ini fokus pada kepentingan dari susunan pekerjaan dalam organisasi, terutama adanya fenomena dari pengaruh teknologi yang digunakan dalam industri, Socio-technical aspects dengan “cybernetics”. Hal ini mempengaruhi cara pandang organisasi pemerintahan dalam menerapkan gaya manajemen organisasi. Bahkan, untuk suatu konflik dalam organisasi sebaiknya dipandang bukan sebagai “problem”, namun sebenarnya, konflik dapat menghasilkan keseimbangan organisasi. Konflik yang dikelola dapat menimbulkan kesatuan organisasi yang kokoh. Substansi dari isi dan bentuk teori ini mengakui adanya “inevitability” dari konflik dalam organisasi. Bahwa organisasi dipandang sebagai sesuatu yang besar, kesatuan sosial yang kompleks, dalam mana banyak kelompok berinteraksi. Dalam organisasi pemerintah, nilai dari teori ini dapat memberikan keseimbangan dalam menempatkan kebenaran di atas kekuasaan formil. Substansi kebenaran yang dihadirkan dari regulasi, tentu akan bermakna jika anggota organisasi diberikan situasi “fairness”, “equality” dan peluang untuk berkembang secara inklusif.  Upaya membangun akuntabilitas dalam good governance ditandai dengan penerapan berbagai proses dan juga struktur organisasi manajemen berbasis IT. Hal ini dipenuhi seperti untuk aktifitas e-procurement, e-budget, di mana CBISs telah diadopsi sebagai alat dan cara manajemen organisasi pemerintah.

  • Perspektif: Neo-classical or Decision Theory

Teori ini fokus pada pencapaian yang rasional atas berbagai alternatif keputusan. Menerima adanya perbedaan horizontal dalam tujuan ataupun perbedaan “level of Decision atau reflected hirarkhi dalam organisasi”. Membedakan policy making dengan policy implementation. Implikasi teori ini pada organisasi pemerintah adalah sangat signifikan. Setiap proses perencanaan, pelaksanaan, pengendalian dan pengawasan telah disertai dengan ukuran kinerja. Korespondnesi teori ini pada organisasi Pemerintah adalah seperti terkait penetapan komitmen dengan “Standar Pelayanan Minimal/SPM (PP No. 65/2005 tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal). Dalam prinsip-prinsip anggaran kinerja (Kepmendagri No 29 Tahun 2002), tahap perencanaan ukuran kinerja ditetapkan top down, dari dampak, manfaat, hasil, luaran, porses, dan input. Sementara untuk tahap pengukuran kinerja ditetapkan dan dilaksanakan secara buttom up. Bahkan dalam keterkaitan yang  fokus pengukuran kinerja telah dilakukan perubahan atau orientasi dari focus, yaitu pergeseran dari: “Besarnya Jumlah Alokasi Sumber Daya yang ditetapkan  “menuju” hasil yang dapat dicapai dari penggunaan sumber daya tersebut”.

  • Perspektif :The Systems Model

    Organisasi adalah natural wholes sesuatu yang organisme, di mana  pencapaian tujuan adalah alasan mendasar untuk eksistensi organisasi, adanya perubahan structural yang akumulatif. Tanggapan adaptasi untuk mencapai keseimbangan dari organisasi lebih dari sekedar rasional, tetapi mengakui adanya tujuan perilaku, seperti pandangan  “Gouldner: natural system model”. Setiap “stakeholders” organisasi pemerintah memiliki prioritas kepentingan dengan struktur dan proses pencapaian tujuan organisasi. Mendekatkan “analisis stakeholders” terkait suatu isi kegiatan layanan /pelaksanaan pembangunan (program, proyek, kegiatan, aktifitas) diperlukan dalam efektifitas menggunakan kerangka anggaran dan kerangka regulasi. Dalam konteks kelembagaan, suatu teori adalah kerangka konseptual yang mendukung implementasi kebijakan pembangunan yang dilaksanakan organisasi pemerintah. Pandangan teori ini relevan dengan kondisi geografis NKRI. Kebutuhan untuk pandangan menyeluruh terhadap NKRI adalah sesuatu yang holistic. Suatu dokumen RPJP, RPJM, Renstra, adalah cara pandang holistic dari eksistensi organisasi.

Milestone Manajemen

 Milestones dari perspektif teori yang berjalan dalam dimensi waktu menyertai perkembangan sikap dari organisasi pemerintahan menerima perubahan gaya manajemen dan implementasinya.

 Tabel 1

Milestone Manajemen

NO Periode Perhatian Aspek
1

2

 

3

 

4

5

 

6

 

7

 

8

1910-1935

1935-1955

 

1955-1970

 

1970-1980

1980-1985

 

1955-1990

 

1990-….

 

1997-….

-Fungsi Organisasi

-Mekanisme Produksi & Efisiensi Operasi

Pengendalian Terhadap Semua Variabel

Posisi yang kompetitif

Performansi yang super

 

-Adaptasi pada perubahan yang cepat

Globalisasi (ref: betindak lokal vs berfikir global)

Good Governance

Struktur

Produktifitas

 

Sistem (struktur dan proses)

Strategic Planning

Pembentukan budaya perusahaan /organisasi

Manajemen Inovasi

 

Teknologi Informasi & Telekomunikasi

Akuntabilitas dan kinerja Organisasi

 (Diolah, dari berbagai sumber, 2016)

Setiap tahap dari perkembangan manajemen organisasi dalam periode di atas, memberikan pengaruh dalam sistem organisasi pemerintah dan operasionalnya. Hampir keseluruhan pusat perhatian dan aspek kelolaan telah diadopsi ke dalam sistem organisasi pemerintahan.  Implikasinya pada tipikal sistem pengendalian manajemen dan sistem pengawasan internal yang berkembang dalam manajemen organisasi pemeritahan.

Perspektif  NKRI dalam konteks milestones sebelum dan sesudah otonomi daerah menjadi bagian yang dapat dideskripsikan dalam kaitan dengan perkembangan sistem pengendalian organisasi pemerintahan.

  1. Era Soekarno (1945 – 1966): UUD RI 1945 (article: 18); UU No 1 of 1957

Bentuk Otonomi “ Demokrasi Terpimpin (Guided Democracy) dengan “As Extensive Autonomy as Possible “ terkait 3

level/tingkat pemerintahan.

2.  Era Soeharto era (sebelum era reformasi) :1967 – 1998: UU No 5 of 1974; Decree  No 8 of 1995 (minister of Home Affairs).        Bentuk otonomi: Substance:Centrifugal “Realistic and responsible  local autonomy”. Model desentralisasi (2 tahun                          percobaan) untuk 26 Provinsi kecuali Jakarta.  *) prioritas untuk “Second-Level Government in autonomy”

3. Reformation Era:

3.1. Era pasca Soeharto (awal era reformasi): Era otonomi (1999-2003)

UU No 22 of 1999; UU No 25 of 1999. Bentuk otonomi: Dalam merespon permintaan desentralisasi dengan “Fiscal Decentralization”. Sebagai upaya untuk “Intergovernmental fiscal relations” antara pusat dan daerah.

3.2. Era Pasca Reformasi (2004 – sekarang)

UU No 22 of 1999 digantikan dengan UU No 32 of 2004: UU No 25 of 1999 digantikan dengan UU No 33 of 2004,; Paket UU “Keuangan Negara”, yaitu:  UU  No 17 tahun  2003; UU  No 1 tahun 2004; UU No 15 tahun 2004. Bentuk otonomi: Fiscal Decentralization, Good Governance, Bagaimana mengelola APBD dengan PAD dan dana transfer sebagai Regional Budget’s Empowerement.

Sistem pengendalian dalam era pasca reformasi dengan otonomi penuh, memberikan tantangan pada bekerjanya sistem pengendalian dan sistem pengawasan yang lebih komprehensif dan relevan. Sistem pengendalian dan pengawasan dilakukan untuk organisasi pemerintahan (terkait dalam  manajemen keuangan negara/daerah). Meliputi : Tahap Perencanaan: (i) RPJM – Rencana Kerja- KUA PPAS – RKA- DIPA/DPA (APBN/APBD); (ii) Tahap Pelaksanaan : pelaksanaan anggaran dengan program /layanan pembangunan (kerangka anggaran dan kerangka regulasi); (iii) Tahap Penatausahaan : Penatausahaan Pendapatan dan Penatausahaan belanja, pembiayaan (APBN/APBD);(iv) Tahap Pertanggungjawaban: Laporan keuangan Pemerintah (Pusat /Daerah) mengacu APBN/APBD; (v) Tahap Pengawasan : Katalisator melalui pengawasan internal, pembinaan melalui pengawasan eksternal. Prinsip dasar dalam sistem pengendalian internal yang dilakukan manajemen/eksekutif Pemerintahan adalah dari tahap perencanaan sampai pertanggungjawaban. Sementara pengawasan sebagai fungsi dalam “supervisi, konsultasi, pedoman organisasi, diklat”, dilakukan menyertai setiap tahap pengendalian (pre-current-post control).

Implementasi Sistem Pengendalian Organisasi

Konteks sistem pengendalian yang diaplikasikan dalam organisasi, dapat dideskripsikan dengan 2 (dua) himpunan sistem  pengendalian, yaitu pengendalian yang bersifat formal dan informal. Terdiri dari sub system: Control process, infrastructure, coordination and integration, Managemen style and culture, Reward and informal rewards. Setiap sub sistem dijabarkan pada sistem pengendalian formal dan sistem pengendalan informal. Komponen yang dibentuk adalah aktifitas dalam sistem manajemen organisasi.

  • Control process dengan sistem pengendalian formal: Components:Strategic planning: Capital budgeting, Operation Planning: cost accounting, Budgeting, Reporting-Systems: Strategy/Project Management, Operations/variance analysis. Control process dengan sistem pengendalian informal: Components: Search/alternative generation: Ad hoc as needed, Uncertainty coping, Rationalization/dialogue.
  • Infrastructure dengan system pengendalian formal: Components: Organization structure: Strategy, Operations, Patterns of autonomy, Measurement methods. Infrastructure dengan sistem pengendalian informal: Components: Personal contacts Emergent roles.
  • Coordination and integration dengan sistem pengendalian formal: Components: Formal conference, Involvement techniques. Coordination and integration dengan system pengendalian informal: Components: Based upon trust, Telephone conversations, Personal Memos
  • Management Style & Culture dengan system pengendalian formal: Components: Prevailing-style: External/internal/mixed, Principal values: Norms and beliefs. Management Style & Culture dengan sistem pengendalian informal: components: Prevailing-style, External/internal/mixed, Principal values: Norms and beliefs.
  • Rewards-Informal Rewards dengan sistem pengendalian formal: Components: Individual and group, Short term and long term, Promotion policy. Rewards-Informal Rewards dengan sistem pengendalian informal: Components: Recognition, Status oriented, Personal contact.

          (Adaptive Control Systems: Two Sets of Mutually Supportive Systems, Sumber: Maciariello  A J & Kirby J C, 1994: 9-10)

Sistem  pengendalian manajemen adalah prosedur rutin yang formal yang digunakan  manajer   untuk  menjaga  atau  mengubah  pola dalam aktifitas-aktifitas  organisasi. Sistem pengendalian manajemen  memiliki 2 (dua) kegunaan, dalam menyediakan  informasi  yang  berguna  untuk  manajemen  dan  membantu  untuk  meyakinkan  pola  yang tetap berlangsung pada perilaku anggota organisasi  dalam  mencapai  tujuan  organisasi.

Sistem pengendalian manajemen yang diterapkan pada organisasi oleh manajemen pemerintahan adalah bersangkutan saat program/proyek/kegiatan dan aktifitas on going controlling. Dalam hal ini penerapan pengendalian manajemen fokus untuk meyakinkan pada pencapaian tujuan organisasi. Pengendalian diterapkan oleh satuan kerja atau manajemen organisasi yang bersangkutan dalam meyakinkan pencapaian tujuan organisasi.

STAN (2007) mendeskripsikan pengendalian manajemen adalah bermakna sama dengan pengendalian internal  organisasi. Pengertian pengendalian intern, dikemukakan sesuai COSO (1992), selaras dengan Peraturan BPK Nomor  1/2007 (SPKN), dan juga sesuai SPIP (2008). Pengendalian intern, yang sering juga disebut pengendalian manajemen, dalam pengertian yang paling luas mencakup  lingkungan pengendalian, penilaian resiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, dan pemantauan. Pengendalian intern melekat pada setiap proses antara lain perencanaan, pengorganisasian, maupun operasional program/proyek/kegiatan/aktifitas. Pengendalian intern juga berfungsi sebagai lini depan untuk menjaga aktiva dan mendeteksi terjadinya kesalahan, kecurangan, penyimpangan dan ketidakpatuhan  terhadap  ketentuan peraturan perundang-undangan.  Dalam konteks tujuan akuntansi dan pelaporan keunagan, SPIP yang merupakan bagian  dari  perspektif  pengawasan nasional, yang sesuai Pasal 31 UUKN  mengatur Gubernur /Bupati/ Walikota bertanggungjawab  atas APBD.  Hal yang sama berlaku pada tataran Pemerintah Pusat dalam pertanggungjawaban APBN. Implikasi pada tataran nasional adalah mekanisme  laporan  keuangan yang diperiksa BPK untuk disampaikan ke DPR/DPRD. Dalam menyertai  tugas tersebut, diperlukan pengendalian intern, yang dinyatakan dalam deskripsi Sistem Pengendalian Internal Pemerintah (SPIP), yaitu  sebagai:

” Proses  yang  integral pada  tindakan  dan  kegiatan  yang  dilakukan  secara terus menerus oleh  pimpinan dan seluruh  pegawai  untuk memberikan  keyakinan  yang memadai  atas  tercapainya tujuan organisasi  melalui  kegiatan  yang  efisien dan efektif, keandalan  pelaporan  keuangan,  pengamanan  aset, dan  ketaatan  terhadap peraturan  perundang-undangan” (PP No 60/2008; bab 1, Pasal 1, butir 1). Lingkup  pelaksanaan  SPIP, sesuai  fungsinya  merupakan  tipikal bureaucratic control  bagi  organisasi pemerintahan.

Sesuai konteks analisis stakeholders, organisasi Pemerintah memerlukan aspek-aspek pengembangan sistem pengendalian organisasi sebagai model normatif yang menjadi benchmark dalam mencapai kinerja pengendalian pembangunan di Indonesia.  Deskripsi dilakukan pada model pengembangan organisasi yang meliputi konteks strategik analysis, konteks sosial, konteks administratif, dan konteks teknik. Hal ini dijabarkan pada pelaksanaan pengendalian kerangka anggaran dan kerangka regulasi dalam pembangunan. Teori mendasari suatu regulasi dan implementasi kebijakan dalam pengendalian. Pengembangan sistem diimplementasikan pada stuktur dan proses sistem pengendaian, termasuk pelembagaan metode informal ke dalam bagian system pengendalian. Sistem keperilakuan melekat dalam sistem pengendalian yang dikembangkan.  Subjek pengembangan adalah pada perspektif  “Benchmark  model organisasi yang memiliki relevansi dengan acuan pilihan strategi dari pelaksanaan sistem pengendalian internal yang diperkuat relasi pengawasan internal dan pengawasan eksternal.

 

Konvergensi dan Reformasi Public Procurement Laws di Negara-Negara Uni Eropa

Konvergensi dan Reformasi Public Procurement Laws di Negara-Negara Uni Eropa

Salah satu tugas pemerintah adalah menyelenggarakan dan menyediakan sarana dan prasarana infrastrukur yang memadai dalam menunjang program-program terkait dengan peningkatan kesejahteraan masyarakatnya. Oleh karena itu, hampir semua negara di dunia telah dan sedang melakukan pembangunan infrastruktur untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi negaranya, tak terkecuali Indonesia. Sejak masa pemerintahan Presiden dan Wakil Presiden Joko Widodo dan Jusuf Kalla, pembangunan infrastruktur merupakan bagian yang sangat dominan dalam rencana pemerintah yang tercermin dengan semakin meningkatnya anggaran pemerintah yang disediakan untuk pembangunan infrstruktur. Hal ini mengingat index kualitas infrastruktur Indonesia yang terbilang masih rendah dibandingkan dengan rata-rata ASEAN yaitu 4.2 pada skala 7 yaitu ranking 72 dari 144 negara (Global Competitiveness Report 2014-2015). Issue tersebut juga dapat menjadi salah satu faktor keengganan bagi investor dari dalam maupun luar negeri untuk menanamkan investasinya di Indonesia.

Kondisi yang hampir sama juga terjadi di negara-negara Uni Eropa. Tuntutan terhadap perbaikan pelayanan publik dan konektivitas antar negara juga menjadi tantangan dalam kerangka kerjasama Uni Eropa (European Union-EU). Oleh karena itu, negara-negara EU mencoba untuk mengintegrasikan sumber daya yang dimiliki untuk tujuan bersama. Salah satu mega-proyek yang berjalan adalah Program TEN-T. Program TEN-T yang terdiri dari ratusan proyek bertujuan untuk meyakinkan adanya keterpaduan, interkoneksi dan pengoperasian bersama dalam rangka trans-European Transport Network serta akses yang sama terhadap proyek. Secara umum, maksud TEN-T adalah : (1) mengembangkan link kunci dan interkoneksi yang diperlukan untuk mengeliminasi kebuntuan terkait mobilitas antar wilayah; (2) mengisi rute-rute yang  kosong dan melengkapi rute-rute utama khususnya yang di luar batas antar wilayah; (3) mengatasi hambatan-hambatan silang yang terjadi secara alamiah; dan (4) memperbaiki tingkat operasionalisasi pada rute-rute utama. Proyek-proyek ini berlokasi di setiap anggota EU dan meliputi beberapa moda transportasi seperti jalan, jalur kereta, infrastruktur maritime, jalur penyeberangan, infrastruktur angkutan udara, logistik dsb.

Sebelum masuk pada topik khusus di atas, penulis berusaha mendeskripsikan secara singkat  sejarah Uni Eropa (European Union). Pada awal dideklarasikan pada tahun 1957, persekutuan ini bernama Komunitas Ekonomi Eropa (European Economic Community) yang dari 6 negara pendiri yaitu: Belgia, Perancis, Italia, Luxembourg, Belanda dan Jerman Barat). Dalam perkembangannya, berdasarkan Perjanjian Maastricht tanggal 1 November 1993 berubah menjadi Economic Community (EC) atau Europen Union (EU) dan sampai dengan tahun 2016 terdapat 28 negara Uni Eropa dengan bergabungnya negara-negara lain berturut-turut: Denmark, Irlandia, Inggris (1973); Yunani (1981); Portugal, Spanyol (1986); Austria, Swedia, Finlandia (1995); Republik Ceko, Cyprus, Estonia, Hungaria, Latvia, Lithuania, Malta, Polandia, Slovakia, Slovenia (2004); Romania, Bulgaria (2007) dan Croasia (2013). Selain itu, masih terdapat 5 negara kandidat EU yaitu Albania, Montenegro, Serbia, Macedonia dan Turki serta 2 negara potensial menjadi anggota EU yaitu Bosnia-Herzegovina dan Kosovo. Pada perkembangan terakhir, Britania Raya atau Inggris Raya menyelenggarakan referendum keanggotaannya dalam Uni Eropa atau yang kemudian dikenal dengan “BREXIT”. Dan sebagaimana kita ketahui, kelompok pro keluar dari Uni Eropa memenangkan referendum tersebut, sehingga Inggris Raya memproklamirkan keluar dari Uni Eropa. Namun demikian, proses legal keluarnya Inggris Raya dari Uni Eropa masih membutuhkan waktu yang cukup panjang. Pembahasan-pembahasan masih berlangsung,  karena berdasarkan perjanjian EU proses keluar masuknya anggota harus melalui proses yang cukup kompleks dan melibatkan seluruh anggota di markas besar EU di Brusel, Belgia. Tidak diduga sebelumnya, Italia yang selama ini menjadi anggota aktif EU dan bahkan pendiri utama EU tahun 1957, juga sedang mempersiapkan referendum keluar atau masih di EU.

Berbicara masalah pembangunan infrastruktur tidak terlepas dari aspek “governance” artinya harus dilaksanakan berdasarkan kaidah-kaidah penyelenggaraan pemerintah yang baik. Salah satu aspek governance yang sangat penting adalah bagaimana governance dalam pengadaan barang dan jasa (procurement) yang berdasarkan prinsip-prinsip transparan, kompetitif, akuntabel dan efisien. Dalam kaitan dengan itu, artikel ini akan membahas public procurement laws yang berlaku di negara-negara uni Eropa. Public procurement laws di negara-negara Uni Eropa cenderung diterapkan secara seragam berdasarkan pedoman European Commission (EC) Directives. Pada bagian berikutnya, penulis akan membahas lebih dalam reformasi Public Procurement Laws yaitu dari EC Directives dari 2004/18/EC menjadi 2014/24/EU.

Konvergensi Public Procurement Laws di Negara-negara Uni Eropa

Pertama-tama kita akan membahas Directive 2004/18/EC yaitu kerangka hukum pada prosedur pengadaan pemerintah yang berlaku di wilayah Uni Eropa. Dalam Directive diatur empat prosedur pengadaaan barang dan jasa pemerintah yaitu Prosedur Lelang Terbuka (open procedure), Prosedur Lelang Terbatas (restricted procedure), Prosedur Negosiasi (negotiated procedure) dan Competitive Dialogue. Prosedur lelang terbuka adalah prosedur lelang yang mengundang semua peminat lelang untuk mengirimkan penawaran, namun demikian proposal atau penawaran oleh calon peserta tender bersifat mengikat, sehingga tidak dapat diubah dan/atau dinegosiasikan selama prosedur berjalan. Salah satu keuntungan prosedur ini adalah meningkatkan level kompetisi dalam proses tender dan memudahkan dalam pembandingan penawaran antar peserta lelang. Sedangkan dalam prosedur lelang terbatas, calon peserta lelang mengajukan permohonan untuk mengikuti lelang, tetapi institusi yang bertanggung jawab dalam proses lelang (biasanya disebut Government Procurement Agency atau Contracting Authority) hanya mengundang kandidat yang memenuhi persyaratan untuk mengajukan penawaran. Selanjutnya, dalam Prosedur Negosiasi, Contracting Authority melakukan konsultasi dengan calon peserta lelang dan menegosiasikan satu atau beberapa pasal-pasal yang ada dalam kontrak. Dalam praktiknya, prosedur ini dapat dibagi beberapa tingkatan yang berbeda yaitu pra kualifikasi, undangan untuk negosiasi, penawaran terbaik dan penawaran final serta penawar yang diprioritaskan. Dalam setiap tingkatan, jumlah peserta dikurangi sampai penawar yang diprioritaskan akhirnya terpilih, meskipun negosiasi dilanjutkan sampai pada tingkatan terakhir. Terakhir, Competitive Dialogue adalah prosedur lelang yang relatif baru diperkenalkan oleh EU Directive, dimana para peminat tender mengajukan diri untuk mengikuti prosedur dan dimana Contracting Authority melaksanakan suatu dialog dengan kandidat diundang dalam prosedur dengan maksud mengembangkan satu atau lebih alternatif yang sesuai untuk memenuhi persyaratan pada basis dimana kandidat terpillih diundang untuk mengikuti lelang. Dengan fase dialog ini memungkinkan Contracting Authority untuk berdiskusi dengan penawar dengan maksud untuk mengidentifikasi dan mendefinisikan pemenuhan kebutuhan Contracting Authority yang sesuai dan terbaik.

Dalam uraian berikut akan dijelaskan bagaimana perbedaan keempat metode dilihat dari jumlah penawar, proses, prosedur negosiasi dan dasar penentuan pemenang.

Table 1 Empat Perbedaan Mendasar pada Empat Metode Lelang

Items Prosedur Lelang Terbuka Prosedur Lelang Terbatas Prosedur Negosiasi Competitive Dialogue
Kemungkinan membatasi jumlah penawar Pra kualifikasi atau seleksi awal tidak diperbolehkan. Para peminat lelang dapat  mengajukan penawaran. Jumlah penawar mungkin dibatasi yaitu tidak kurang dari 5 sesuai dengan kriteria yang disepakati dalam kontrak (terkait dengan pra kualifikasi dan daftar terbatas diperbolehkan) Jumlah penawar mungkin dibatasi tidak kurang dari kriteria apa dan spesifikasi yang ada dalam kontrak (terkait dengan pra kualifikasi dan daftar terbatas diperobolehkan) Jumlah penawar mungkin dibatasi yaitu tidak kurang dari 3 berdasarkan kriteria yang ditetapkan dalam kontrak (pra kualifikasi dan daftar terbatas diperbolehkan)
Diskusi selama proses Spesifikasi mungkin tidak diubah selam proses lelang dan tidak ada negosiasi atau dialog bersama para penawar.Namun demikian, klarifikasi diperbolehkan.

 

Spesifikasi mungkin tidak diubah selama proses lelang dan tidak ada negosiasi atau dialog bersama para penawar. Namun demikian, klrarifikasi diperbolehkan. Negosiasi diperbolehkan selama atau melalui proses. Tingkatan ukuran sukses dapat digunakan untuk mengurangi jumlah penawar (atau daftar urut /shortlisting).

 

Sebuah dialog dengan para penawar diperbolehkan pada semua aspek (mirip dengan prosedur negoasiasi termasuk kemudian daftar urut/shortlistings). Ketika dialog dilakukan, penawaran yang final dan lengkap harus dimintakan kepada para penawar berdasarkan solusi yang dikembangkan selama dialog berlangsung.
Diskusi setelah penawaran final diajukan Tidak ada lingkup negosiasi dengan penawar setelah penawaran diajukan Tidak ada lingkup negosiasi dengan penawar setelah penawaran diajukan Tidak relevan, karena negosiasi dapat dilanjutkan sampai kontrak disetujui.

 

Hanya diperbolehkan untuk klarifikasi, sedikit penyesuaian atau spesifikasi penawaran. Perubahan yang bersifat mendasar tidak diperbolehkan.
Basis penilaian pemenang Harga terendah atau paling ekonomis dalam tender yang menguntungkan Harga terendah atau paling ekonomis dalam tender yang menguntungkan Harga terendah atau paling ekonomis dalam tender yang menguntungkan Paling ekonomis dalam tender yang menguntungkan

Sumber: EPEC, 2011

Reformasi Public Procurement Laws

Reformasi Public Procurement Laws di negara-negara Uni Eropa dilakukan melalui Directive 2014/24/EU yang mengganti Directive 2004/18/EC) di bulan Maret 2014. Setiap anggota EU dapat meratifikasi atau mengubah Directive ini ke dalam hukum atau peraturan di masing-masing negara sampai 18 April 2016. Directive ini mengatur sejumlah masalah terkait isu pengadaan yang dapat diterapkan pada seluruh pengadaan di atas threshold khusus (Kontrak pemerintah : (1) sebesar €162.000 untuk pengadaan barang dan jasa di luar point 2; (2) sebesar € 249.000 untuk pengadaan barang dan jasa yang dilakukan Contracting Authority, pengadaan di bidang militer, dan pengadaan jasa lain termasuk sektor telekomunikasi; serta € 6.242.000 untuk kontrak pekerjaan umum). Directive juga menetapkan aturan pada prosedur umum dan issue pengadaan yang relevan (khususnya untuk pengadaan dengan skema Public Private Partnerships/PPPs) seperti: pengecualian sektor, penggunaan pengadaan sistem e-procurement dan kerangka perjanjian, publikasi, deadline dan standar transparansi serta prinsip governance dari pengadaan pemerintah secara keseluruhan.    

Dalam Directive yang baru, prosedur lelang terbuka dan terbatas masih relatif tidak berubah. Terdapat prosedur baru yang diperkenalkan yaitu kerjasama innovasi (innovation partnership) khususnya untuk PPPs. Yang paling menarik bagi pengadaan melalui skema PPPs adalah pengenalan prosedur kompetitif dengan negosiasi (competitive procedure with Negotiation), yang mengganti prosedur negosiasi (negotiated procedure) dan menghilangkan beberapa keterbatasan-keterbatasan penggunaannya. Secara nilai, prosedur ini nampaknya menarik bagi skema pengadaan dengan PPPs karena relatif fleksibel dan memberikan lingkup yang lebih besar bagi Contracting Authority untuk mendisain proses pengadaannya sendiri. Prosedur ini memuat elemen negosiasi diluar aspek yang banyak dan menentukan sebagaimana prosedur Competitive Dialogue, meskipun ada beberapa kelemahan potensial yang dimiliki.

Dalam prosedur yang baru, Procuring Authority dapat mengidentifikasi kebutuhan sesuai dengan produk, jasa atau pekerjaan yang tidak dijumpai di pasar; atau menyatakan persyaratan kualitatif yang minimal. Satu atau beberapa penawar mencoba untuk mengembangkan produk, jasa atau pekerjaan yang terbaik sesuai dengan spesifikasi awal (dengan negosiasi biaya yang berlanjut melaui beberapa fase proyek), sebelum Procuring Authority memutuskan apa dan bagaimana cara untuk melanjutkan proyek, Kemampuan untuk mengarahkan penawar dengan cara ini sebelumnya tidak dapat dilakukan sampai kriteria penetapan pemenang dan spesifikasi teknis dipublikasi. Oleh karena itu, ketika persyaratan utama tetap terpelihara seperti kebutuhan untuk mempublikasikan dengan jelas kriteria evaluasi bagi para penawar pada permulaan proses, prosedur baru menawarkan Procuring Authority fleksibilitas yang lebih besar untuk mengantarkan produk, jasa atau pekerjaan yang sebelumnya tidak pasti. Prosedur baru ini sepertinya dapat dimanfaatkan dalam proyek-proyek riset dan teknologi dimana terdapat ketidakpastian tentang produk final, sehingga Procuring Authority mungkin mengharapkan untuk menyelidiki apa ide dan solusi terhadap pasar sebelum memutuskan apakah memberli satu dari solusi yang dihasilkan.

Bagaimana memilih prosedur yang Tepat?

Baik competitive procedure with negotiation dan competitive dialogue procedure dapat digunakan oleh Procuring Authority secara lebih luas sesuai dengan kontrak, Directive baru memiliki empat area terkait prosedur mana yang mungkin dapat digunakan yaitu:

  • Ketiadaan solusi yang siap tersedia yang tidak memerlukan adaptasi
  • Kebutuhan untuk disain atau solusi inovasi
  • Masalah hukum dan keuangan kompleks yang mengikuti solusi
  • Spesifikasi teknis yang tidak dapat dikembangkan dengan ketelitian yang cukup

Pada akhirnya, dapat disimpulkan bahwa dibandingkan Directive yang lama, Directive yang baru memberikan Procuring Authority pertimbangan pada lingkup yang lebih luas untuk menggunakan solusi negosiasi daripada prosedur lelang terbuka atau terbatas. Selain itu, Competitive procedure with negotiation menyediakan beberapa fleksibilitas pre-final tender yang penting pada Procuring Authority, Namun demikian, fleksibilitas dapat membutuhkan pengeluaran biaya pada beberapa detail post-final tender. Prosedur ini mungkin bermanfaat pada situasi dimana Procuring Authority relatif percaya diri tentang persyaratan proyek dan kemampuan pasar untuk merespon secara tepat, tetapi masih akan merasakan manfaat negosiasi sebelum penawaran final. Disamping itu, prosedur Competitive Dialogue masih dapat dimanfaatkan pada proyek-proyek yang bersifat kompleks dimana Procuring Authority tidak begitu yakin apa yang tersedia di pasar untuk memenuhi kebutuhan dan sedang diusahakan untuk memaksimalkan pengalaman mengenai tersediaannya di pasar. Prosedur ini memiliki fleksibilitas tambahan dengan mengijinkannya untuk mengkonfirmasi dan mengoptimalkan detail final dan hal-hal lain setelah tender.

Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk membandingkan reformasi Procurement Laws di Indonesia dan di negara-negara Uni Eropa, tetapi hanya menguraikan spesifikasi khusus dari Procurement Laws di negara-negara Uni Eropa yaitu masalah keseragaman penerapan atau konvergensi dan perkembangan atau penyesuaian mengikuti perkambangan global atau reformasi Public Procurement Laws berdasarkan Procurement Directive 2014/24/EU.

 

 

18910
error: