Artikel ini, berusaha memberikan pandangan tentang bagaimana BPKP dan APIP K/L/D seharusnya berperan dalam pengawasan PBJ. Peran tersebut tidak hanya melalui pendekatan probity audit seperti berjalan selama ini, tetapi lebih dari itu, yakni memanfaatkan momentum implementasi perencanaan penganggaran dengan pendekatan Money Follows Program.

———–

Prolog

Melanjutkan artikel yang ditulis oleh Dedy NS dengan judul Menggugat Peran APIP dalam Pencegahan Korupsi Pengadan Barang dan Jasa (PBJ),  saya pun berpandangan sama bahwa, secara realitas, penyelenggaraan pengawasan terhadap PBJ yang berjalan selama ini masih belum optimal.

APIP tidak dapat berbuat terlalu banyak karena batasan pengawasan PBJ yang terjadi pada lingkup tahapan perencanaan, di mana APIP baru dapat melakukan pengawasan ketika diberikan akses sesuai amanat peraturan perundang-undangan.

Hal itu senada dengan kegetiran William Watts dalam tulisannya – Making Internal Auditing More Strategic, yang menyatakan bahwa unit internal audit cenderung jarang dilibatkan dalam peran yang lebih strategis dalam mempercepat pencapaian tujuan organisasi.

Ia berpendapat bahwa hal itu disebabkan oleh kurangnya kepercayaan stakeholders dan komposisi penugasan yang didesain cenderung memposisikan diri sebagai compliance examiner saja, daripada trusted advisor.

Pada penyebab pertama, para stakeholders umumnya kurang mempercayai kemampuan unit audit internal untuk dapat mengimbangi kecepatan perkembangan bisnis di era disruptive, dan kemampuannya untuk menambah ‘nilai’ organisasi. Sementara itu, pihak manajemen percaya bahwa fungsi manajemen mengalami peningkatan cukup signifikan pada beberapa dekade terakhir.

Kemudian, penyebab rendahnya kepercayaan ini sangat berhubungan dengan penyebab kedua, yaitu keseimbangan jenis penugasan.

Dewasa ini unit audit internal sedang mencari komposisi penugasan yang tepat antara memenuhi tanggung jawabnya sebagai quality assurance, dan menyelesaikan kewajibannya sebagai penyempurna proses bisnis organisasi – trusted advisor.

Sayangnya, pihak manajemen masih berpersepsi bahwa fungsi audit internal di dalam organisasi cukup pada fungsi compliance saja, dan mereka tidak berekspektasi lebih daripada itu, misalnya dalam hal mengembangkan dan menyempurnakan proses serta strategi organisasi.

Gagasan Rakorwas

Pada tanggal 17 Juli 2018 lalu, BPKP menyelenggarakan Rapat Koordinasi Nasional Pengawasan (Rakornaswas) Internal Pemerintah dengan tema ‘Mengawal Akuntabilitas Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah untuk Pembangunan Berkualitas’.

Perhelatan akbar yang dibuka oleh Wakil Presiden RI Muhammad Jusuf Kalla dan dihadiri oleh beberapa menteri terkait, para Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), Asosiasi Auditor Intern Pemerintah Indonesia, serta Aliansi Auditor Internal Indonesia, menghasilkan rumusan kebijakan pengawasan atas kegiatan PBJ ke depan.

Salah satu rumusan pentingnya, sebagaimana disampaikan oleh Wakil Presiden RI Jusuf Kalla dalam pidatonya, APIP seharusnya dilibatkan sejak dari hulu dalam proses PBJ, tidak hanya di bagian hilir saja seperti selama ini terjadi. Hulu, dalam hal ini berarti bahwa APIP ikut berperan mulai dari proses perencanaan.

Sebenarnya, hal itu sudah berjalan pada sebagian APIP di Indonesia. Kegundahan William Watts juga tidak sepenuhnya benar. Karena faktanya, di sektor publik di Indonesia APIP telah mampu menyeimbangkan peran quality assurance dan consulting dalam pengawasan kegiatan PBJ.

Sebagian APIP telah dilibatkan dalam proses perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban kegiatan PBJ pada masing-masing unitnya. Misalnya, penugasan quality assurance dalam bentuk probity audit, sementara consulting diselenggarakan dalam bentuk pendampingan kepada manajemen di tiap tahapan kegiatannya.

Selain itu, desain pengawasan pun juga telah berevolusi. Pola pengawasan kegiatan lintas sektoral, implementasi pola audit at the speed of risk yang mengedepankan keefektifan manajemen risiko yang berkelanjutan, merupakan bentuk inovasi-inovasi pengawasan yang diinisiasi oleh BPKP bersama APIP lainnya di K/L, sebagai respon terhadap perubahan-perubahan yang terjadi di pemerintahan.

Hanya saja, bentuk pengawasannya masih seperti perjuangan pahlawan di masa penjajahan dulu, yakni  masih bersifat kedaerahan, tidak dikoordinasikan dengan baik dan tidak melihat satu program secara utuh.

Pengawasan PBJ di bagian hilir sangat sulit dan rumit untuk diselenggarakan oleh APIP secara kolektif-kolegial dan nasional, serta mandat yang diberikan kepada APIP atas pengawasan PBJ pun sangat terbatas. Di samping itu, pengawasan PBJ yang diselenggarakan sejak dari hulu semestinya juga harus memperhatikan keterkaitan antar proyek dalam suatu program, sampai sejauh mana suatu proyek berkontribusi atas pencapaian program induknya.

Lebih jauh, melalui perspektif akademis maupun umum, baik praktik supply chain dan procurement, pengawasan PBJ yang dilakukan oleh APIP selama ini masih berada di ujung atau hanya pada level operasional dari rangkaian proses pembangunan (lihat bagan di bawah).

Amunisi Baru

Setelah memahami penyebab pengawasan PBJ tetap saja masih jauh dari hulu dan belum komprehesif, timbul pertanyaan selanjutnya, “Apa yang salah?” Menurut saya tidak ada yang salah, hanya saja BPKP dan APIP lainnya harus maju beberapa langkah untuk ‘menciptakan’ mandat yang lebih strategis dengan memanfaatkan kebutuhan stakeholder yang semakin berkembang.

Harapan stakeholder terhadap peran BPKP dan APIP lainnya sangat besar sebagai katalisator perbaikan proses tata kelola pengadaan barang dan jasa di sektor pemerintah.

Hal itu didukung dengan ‘amunisi’ baru dengan diterbitkannya Perpres Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang menggantikan Perpres No 54 Tahun 2010. Pada pasal 76 ayat 1 sampai dengan 6 dijelaskan tentang peran yang harus dilakukan oleh APIP, yaitu tugas pengawasan APIP dilaksanakan sejak tahapan perencanaan, persiapan, pemilihan penyedia, pelaksanaan kontrak, hingga serah terima pekerjaan.

Hal itu berbeda dengan peraturan-peraturan yang ada sebelumnya, di mana peran pengawasan dari BPKP dan APIP lainnya hanya dijelaskan secara terbatas, termasuk ruang lingkup pengawasan yang dapat dilakukan.

Money Follows Program, Sebuah Momentum

Di sisi yang berbeda, hadirnya amunisi baru di atas juga dibarengi dengan genderang Money Follows Program yang setelah secara konsisten ditabuh sejak penyusunan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) di awal tahun 2017.

Kementerian, lembaga, dan pemerintah daerah ‘dipaksa’ melakukan akselerasi untuk berpindah pada metode perencanaan anggaran ini. Money Follows Program adalah upaya presiden untuk menciptakan ruang fiskal yang lebih besar melalui efisiensi dan efektivitas penganggaran.

Efisiensi dan efektivitas ini, ditakhlik dengan memadukan berbagai program menjadi satu program yang diampu oleh beberapa K/L dengan output dan outcome yang mirip. Misalnya, penyatuan kegiatan penanggulangan terorisme yang dilakukan oleh beberapa K/L, seperti POLRI, BNPT, Kementerian Agama, dan Kemenkumham.

Tidak hanya itu, program prioritas pembangunan nasional yang melibatkan beberapa K/L pun diyakini dapat dirancang dan dieksekusi dengan lebih baik jika ada penunjukan pusat komando yang melekat pada salah satu K/L pengampunya.

Pusat komando ini akan bertindak sebagai Project Management Unit (PMU) yang nantinya berperan sebagai koordinator pelaksanaan program. Saat ini, terdapat 3 (tiga) program yang dijadikan sebagai pilot project dari manifestasi Money Follow Program, yakni Promosi Indonesia (Badan Promosi Indonesia – PMU), Pengembangan Kawasan Seri Mengkeri (KemenPUPERA – PMU) dan Pengembangan Angkutan Sungai (Pemerintah Provinsi Kalimantan Barat – PMU).

Sampai artikel ini diterbitkan, prosedur baku perencanaan anggaran dengan metode Money Follows Program masih dalam proses penyusunan.

Bagi APIP, implementasi Money Follows Program merupakan momentum yang tepat untuk mendesain pengawasan PBJ yang menyeluruh dan ekstensif. Konsep Money Follows Program sebagai satu program yang diampu oleh beberapa K/L/D, esensinya adalah bentuk dari program pembangunan lintas sektoral.

Pengawasan atas Money Follows Program tersebut merupakan salah satu tugas dan fungsi utama BPKP sebagaimana diamanatkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dan Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014 tentang Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan.

Dengan mengeksekusi mandat masif ini, BPKP dapat berperan di hulu sebagai koordinator penyelenggaraan pengawasan internal atas program-program pembangunan nasional dengan melibatkan APIP K/L/D lain.

Sebagai koordinator, BPKP dapat mendesain kebijakan dan desain pengawasan program lintas sektoralnya. Contohnya, BPKP bersama APIP pada K/L/D yang bertindak sebagai PMU, berkoordinasi dengan APIP K/L/D lain yang K/L/D-nya ikut berkontribusi untuk mengidentifikasi kegiatan-kegiatan apa saja di dalam program tersebut yang memiliki risiko tinggi dalam penyelenggaraannya.

Selanjutnya, berdasarkan daftar identifikasi tersebut dapat dibangun internal audit activity-nya baik yang bersifat assurance maupun consulting, baik secara mandiri atau joint-audit/joint-bimtek. Sehingga dokumen tersebut dapat disusun menjadi audit universe PBJ bagi BPKP dan APIP K/L/D di dalam program lintas K/L/D tersebut dalam periode waktu tertentu, misalnya lima tahunan.

Trigger untuk Memperkuat APIP

Tidak hanya memberikan fokus pada pengawasan PBJ secara menyeluruh, implementasi Money Follows Program juga dapat menjadi trigger untuk memperkuat APIP. Pertama, dari sisi eksternal, implementasinya dapat memperkuat jaring dan hubungan komunikasi antara BPKP dengan APIP lainnya terhadap pengawasan pembangunan nasional.

Dengan adanya pengawasan PBJ yang berbasis Money Follows Program, nantinya akan tercipta job cascading yang jelas antara BPKP dan APIP K/L/D terkait dengan pengawasan PBJ yang menjadi lingkup tugasnya.

Artinya, dengan menggunakan hasil pengawasan dari masing-masing APIP, dan dengan menggunakan standar yang sama, nantinya BPKP dapat menyusun suatu laporan nasional mengenai bagaimana penyelenggaraan program lintas sektoral atas pembangunan nasional.

Kedua, dari perspektif internal, level kapabilitas APIP secara nasional ‘dipaksa’ untuk naik. Dengan penyelenggaraan pengawasan PBJ yang lebih terstruktur dan dilakukan secara kolektif-kolegial tentu membutuhkan standar kompetensi dan kapabilitas yang seragam di antara para APIP sehingga secara tidak langsung kapabilitas APIP akan meningkat pada level nasional.

Hal ini juga didasari oleh pemahaman bahwa penyelenggaraan pengawasan PBJ berbasis Money Follow Program juga menuntut adanya perbaikan di internal organisasi itu sendiri. Daftar panjang kegiatan pengawasan PBJ menuntut adanya perencanaan kebutuhan dan pengembangan pegawai di lingkungan BPKP dan APIP lainnya yang lebih baik.

Penyusunan kegiatan pengawasan rutin yang berdasarkan audit universe dapat meningkatkan akurasi perhitungan beban kerja dan kebutuhan formasi pegawai. Selain itu, APIP dapat lebih presisi mengembangkan kompetensi pegawainya dengan merujuk pada kebutuhan-kebutuhan mitranya sesuai aktivitas audit internal pada audit universe-nya.

Epilog

Berdasarkan penjelasan di atas, dapat disimpulkan bahwa APIP semestinya tidak lagi menjadi unit yang melakukan pengawasan di garis akhir saja (hilir). Sudah seharusnya APIP melakukan pengawasan sejak perencanaan, proses pengadaan dan pelaksanaan, hingga penyelesaiannya.

Dalam hal ini, APIP harus menjadi mitra terpercaya bagi unit organisasi, menjadi pihak yang memberikan masukan terkait proses pengadaan barang/jasa sebagai Trusted Advisor.

Jika hal itu dapat dilakukan, maka BPKP dan APIP lainnya dapat menjawab kebutuhan dan ekspektasi stakeholder terhadap pengawasan PBJ yang lebih strategis. Mengambil beberapa langkah lebih ke depan untuk akuntabilitas pembangunan Indonesia yang lebih baik.***

 

 

Andy Wijaya ♥ Associate Writer

Pegawai Re-entry pada Biro Kepegawaian dan Organisasi BPKP.

error: