Sejarah pengadaan barang dan jasa (PBJ) sebagai bagian dari birokrasi Indonesia, telah berusia sama tuanya dengan sejarah birokrasi itu sendiri. Ketika birokrasi pemerintahan masih sangat sederhana, pengaturan PBJ juga masih sederhana.
Kemudian, seiring dengan semakin modernnya sistem tata kelola birokrasi, maka pengaturan PBJ juga ikut termodernisasi. Namun demikian, modernisasi tidak serta merta menjadikan proses PBJ terbebas dari masalah.
Tulisan ini mencoba menguak kembali permasalahan utama dalam proses PBJ, sekaligus memberikan beberapa solusi yang dapat ditindaklanjuti.
Modernisasi PBJ Melalui E-Katalog dan LPSE
Embrio modernisasi PBJ mulai tampak setelah dibentuknya Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) di tahun 2007. Sebelumnya, penanggung jawab pengelolaan kebijakan PBJ adalah Pusat Pengembangan Kebijakan Pengadaan Barang dan Jasa Publik (PPKPBJP), yang secara struktur berada di bawah koordinasi Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas).
Organisasi PPKPBJP berfungsi sebagai pembuat kebijakan PBJ, di mana produk peraturan terakhirnya berupa Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 80 Tahun 2003 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah beserta seluruh perubahannya.
Adapun gebrakan awal LKPP, ditandai dengan lahirnya Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Regulasi ini menggantikan Keppres Nomor 80 Tahun 2003.
Dengan dasar regulasi tersebut maka lahirlah beberapa program berbasis teknologi informasi yang diyakini mampu memperbaiki kinerja PBJ, antara lain Layanan Pengadaan Secara Elektronik (LPSE), katalog elektronik (e-katalog) dan beberapa program lainnya.
Program e-katalog, yang digagas dan direalisasikan pada periode 2012-2013, telah banyak membantu mencegah timbulnya permasalahan besar dalam tender alat berat, alat kesehatan, dan obat-obatan.
Penggunaan e-katalog memungkinkan dilakukannya pengadaan langsung tanpa tender atas semua jenis barang yang tercantum dalam daftar e-katalog. Dalam program ini terdapat fasilitas kontrak payung antara LKPP dengan produsen atau distributor barang-barang tersebut. Instansi pemerintah sebagai calon pengguna barang hanya tinggal memproses pembelian saja. Pada saat ini sudah terdapat puluhan jenis barang dengan ribuan pilihan penyedia barang yang terdaftar dalam sistem e-katalog.
Sedangkan kehadiran LPSE telah mampu menggeser mekanisme tender dari sistem berbasis manual menjadi sistem berbasis elektronik. Seluruh tahapan tender dilaksanakan secara elektronik dan bersifat online, tanpa kontak langsung antara panitia dan calon penyedia barang/jasa.
Hal itu bertujuan untuk mengurangi interaksi yang berpotensi memengaruhi objektivitas penilaian dalam lelang. Meskipun saat ini beberapa tahapan evaluasi penawaran dalam lelang PBJ masih bersifat manual, tetapi ke depannya mekanisme berbasis online akan semakin disempurnakan.
Masalah Pasca Modernisasi
Dengan adanya program e-katalog dan LPSE, sebagian permasalahan penyimpangan pada PBJ sudah dapat dicegah. Kehadiran keduanya sudah memberikan dampak positif. Namun demikian, beberapa hal masih, seperti independensi Unit Layanan Pengadaan (ULP)/Unit Kerja PBJ (UKPBJ) dan komitmen unit pengawasan, masih perlu menjadi perhatian kita bersama.
Independensi ULP/UKPBJ meliputi dimensi kelembagaan, promosi jabatan, kesejahteraan, perlindungan, dan advokasi. Sementara itu, dukungan dari aspek pengendalian membutuhkan komitmen unit pengawas baik di hulu maupun di hilir, yaitu oleh Aparat Penegak Hukum (APH), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), serta Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK).
Independensi ULP/UKPBJ selalu menjadi pusat perhatian manakala muncul permasalahan hukum pada PBJ. Pada umumnya, ULP/UKPBJ merupakan instrumen yang hanya menjadi korban dari mata rantai korupsi yang dikendalikan secara nonadministratif.
Kelembagaan yang tidak sesuai dengan beban peranan masih menjadi akar utama permasalahan. Sebagian besar kelembagaan ULP/UKPBJ masih bersifat adhoc, yaitu dibentuk melalui rekrutmen dari beberapa staf instansi yang membentuk pokja-pokja pemilihan dalam naungan ULP/UKPBJ.
Di pemerintahan daerah, sebagian ULP/UKPBJ sudah bersifat struktural, tetapi masih berada di bawah instansi atau organisasi perangkat daerah (OPD) tertentu yang umumnya berada di bawah Sekretariat Daerah. Sebagian kecil sudah menjadi instansi tersendiri dalam bentuk Badan Pengadaan.
Kendati begitu, apapun bentuk kelembagaan ULP/UKPBJ masih dilingkupi kelemahan utama yaitu terbelenggunya kelembagaan pada sistem perintah atasan-bawahan.
Ketika kelompok kepentingan merasa tidak nyaman dengan hasil kerja pokja ULP/UKPBJ, melalui tangan kekuasaan mereka melakukan intervensi yang berujung pada ‘hukuman’ berupa pertukaran dan rotasi personel ULP/UKPBJ.
Apalagi bila dilihat dalam hal minimnya kesejahteraan personel ULP/UKPBJ, posisi tawar menjadi semakin lemah. Personel ULP/UKPBJ yang tidak patuh pada intervensi akan mengalami nasib yang tidak baik, yakni dipindahtugaskan ataupun di-nonjob-kan. Kondisi ini menunjukkan bahwa personil yang berada pada ULP/UKPBJ nyaris tanpa proteksi sama sekali dari siapapun.
Hal ini semakin terlihat ketika terjadi permasalahan hukum. Personel ULP/UKPBJ hanya bermodalkan perpres sebagai dasar pembelaan diri, sedangkan APH bermodalkan undang-undang beserta kitabnya.
Kedudukan kedua produk hukum tersebut jelas tidak sepadan. Belum lagi, personel ULP/UKPBJ menghadapi masalah ketiadaan dana untuk menyewa pengacara atau menghadirkan saksi ahli jika diperlukan dalam proses pengadilan.
Upaya Mengatasi Masalah PBJ
Menghadapi kondisi di atas, menurut saya, terdapat beberapa hal yang semestinya dapat kita lakukan bersama, yaitu:
- Penyeragaman Kelembagaan
Semua kelembagaan ULP/UKPBJ harus sama-sama berbentuk Badan Pengadaan, baik itu di instansi pusat maupun daerah. Kelembagaan ini sebaiknya ditopang dengan regulasi yang sesuai.
Peraturan presiden diterbitkan untuk instansi pusat dan peraturan menteri dalam negeri untuk instansi daerah. Adanya Badan Pengadaan akan menjamin terpenuhinya sebagian besar sumber daya yang dibutuhkan seperti anggaran, SDM, sarana prasarana, dan lainnya.
Untuk mewujudkan kelembagaan ini, perlu adanya intervensi dari lembaga eksternal birokrasi yang selama ini bereputasi baik dalam pencegahan korupsi, misalnya dari Bidang Pencegahan KPK.
- Pola Promosi Jabatan
Dengan seragamnya kelembagaan Badan Pengadaan di semua instansi pusat dan daerah, maka sumber daya manusia PBJ akan memiliki fleksibilitas dalam meniti karir.
Fleksibilitas itu di antaranya meliputi transfer pegawai baik yang berasal dari instansi pusat ke daerah, dari daerah ke pusat, antardaerah, ataupun antarinstansi pusat. Jenjang karirnya pun bisa berupa struktural ataupun fungsional. Promosi jabatan ini sebaiknya dikawal penuh oleh instansi pengawasan seperti BPK, BPKP, atau KPK.
Setiap terjadi rotasi atau mutasi jabatan di Badan Pengadaan, baik surat keputusan mutasi jabatan maupun berkas dari Baperjakat (Badan Pertimbangan Jabatan dan Kepangkatan) harus dikonsultasikan terlebih dahulu ke LKPP, BPK, atau BPKP. Kemudian, hasil konsultasi tersebut dilaporkan ke Bidang Pencegahan KPK.
Tanpa adanya pengawasan ketat seperti itu, Badan Pengadaan masih berpotensi mengalami pelemahan atau sterilisasi. Walaupun secara kelembagaan telah kuat, tetapi sejatinya masih keropos di dalam.
- Kesejahteraan
Kesejahteraan menjadi isu krusial agar personel ULP/UKPBJ tidak tergoda untuk melakukan penyimpangan. Kita bisa berkaca pada regulasi Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 45/PRT/M/2007 Tahun 2007, tentang Pedoman Teknis Pembangunan Bangunan Gedung Negara pada Lampiran Prosentase Komponen Biaya Pembangunan Bangunan Gedung Negara Klasifikasi Tidak Sederhana.
Regulasi tersebut mengatur besaran komponen biaya perencanaan konstruksi, biaya manajemen konstruksi, biaya pengawasan konstruksi, dan biaya pengelolaan kegiatan dalam berbagai variasi anggaran pembangunan fisik.
Contohnya, dalam anggaran pembangunan fisik yang bernilai pada kisaran 100-250 milyar rupiah, komponen biaya perencanaan konstruksinya sebesar 2,72 – 2,5%; komponen biaya manajemen konstruksinya 2,19-2 %; komponen biaya pengawasan konstruksinya 1,78-1,76 %; dan komponen biaya pengelolaan kegiatannya 0,58-0,31 %.
Dengan pembagian ini dimungkinkan untuk tinggal menambahkan komponen honorarium ULP/UKPBJ dalam persentase tertentu (angka 0,25 % dianggap cukup realistis). Selain menambahkan komponen khusus honorarium ULP/UKPBJ, honor tersebut dapat juga digabungkan dalam komponen biaya pengelolaan kegiatan.
- Perlindungan
ULP/UKPBJ sulit untuk menghindar dari adanya intervensi karena birokrasi identik dengan perintah atasan-bawahan. ULP/UKPBJ baru akan merasa terjaga dari intervensi apabila ada intervensi tandingan dari luar birokrasi. Dalam hal ini bidang pencegahan KPK dapat bekerjasama dengan BPK atau BPKP.
Lembaga-lembaga ini dapat membentuk tim gabungan untuk melindungi ULP/UKPBJ. Intervensi tim ini dilakukan dalam bentuk pertemuan dan koordinasi berkala, laporan awal dan laporan akhir tender, serta layanan konsultasi.
Bentuk-bentuk intervensi tandingan eksternal semacam ini akan mampu melindungi ULP/UKPBJ, sekaligus menangkis intervensi atasan dan atau kepentingan kelompok pengusaha.
Tim Gabungan ini bisa dibentuk di setiap provinsi dan bisa merekrut alumni ULP/UKPBJ senior untuk membantu pembinaan ULP/UKPBJ.
- Advokasi
Undang-undang dan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) telah mengatur tentang tindak lanjut pengaduan masyarakat, terkait penyimpangan dalam PBJ. Namun demikian, berdasarkan atas beberapa pertimbangan maka APH, yaitu kejaksaan dan kepolisian bersama dengan Kementerian Dalam Negeri, juga membuat sebuah Memorandum of Understanding (MoU).
MoU tersebut menyatakan bahwa semua pengaduan masyarakat harus diserahkan terlebih dahulu kepada inspektorat jenderal atau inspektorat daerah untuk pemeriksan awal.
Apabila hasil pemeriksaan awal menunjukkan adanya tindak pidana, di mana apabila kerugian negaranya tidak dikembalikan ke kas negara, maka kasus tersebut akan diserahkan ke APH (Pasal 77 Perpres Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah).
- Komitmen Perusahaan dan Asosiasi
Peserta tender adalah perusahaan yang berusaha memenangkan tender dengan cara pinjam tangan kekuasaan. Dalam banyak hal, cara ini terbukti efektif untuk memenangkan tender meskipun keabsahan hasil tendernya akan sangat diragukan.
Cara itu juga tidak sehat untuk iklim usaha dan tidak sesuai dengan prinsip tata pemerintahan yang baik. Untuk itu, apabila komitmen antikorupsi dari ULP/UKPBJ telah disepakati maka perlu juga dilakukan pembangunan komitmen antikorupsi dari pihak perusahaan.
Lembaga seperti BPK, BPKP, dan KPK perlu merumuskan formula yang menjadi unsur dari sistem pencegahan korupsi. Formula itu bisa berbentuk komitmen bersama dengan seluruh perusahaan yang bernaung dalam asosiasi perusahaan.
Keberadaan asosiasi ini penting terutama bagi Lembaga Pengembangan Jasa Konstruksi (LPJK) agar semua perusahaan dapat bersaing secara sehat dalam tender. Bersaing secara sehat artinya tanpa mengintervensi ULP/UKPBJ, tanpa meminta restu pimpinan instansi pemerintah, dan tanpa cara-cara tidak sehat lainnya.
Persaingan yang sehat akan membuat perusahaan tidak perlu mengeluarkan biaya tertentu untuk memenangkan tender. Dengan demikian, kualitas produk proyek pun akan menjadi lebih baik.
- Pengawasan Hulu-Hilir
Lembaga seperti BPK, BPKP, dan KPK juga sebaiknya melakukan pengawasan dari hulu hingga hilir. Jangan hanya fokus mengawasi ULP/UKPBJ saja, tapi juga mengawasi pimpinan birokrasi dan legislatif. Pertemuan dan rapat secara berkala perlu dilakukan dalam upaya menjaga komitmen dan konsistensi pencegahan korupsi.
Penutup
Demikianlah beberapa langkah yang bisa dan seharusnya kita lakukan bersama, demi terwujudnya sistem pencegahan korupsi PBJ yang lebih efektif. PBJ yang sehat adalah mimpi kita semua.
Saya berharap uraian di atas tidak dianggap sekedar retorika ataupun aktivitas intelektual semata, tetapi bisa membuka pikiran para pembuat kebijakan untuk mengkaji usulan-usulan itu sebagai alternatif solusi.
Dengan begitu, dunia pengadaan tidak akan terus-menerus menjadi bulan-bulanan berbagai pihak tanpa punya tempat mengadu. Saya pun berharap semoga huru-hura pengadaan akan berakhir secepatnya. Dengan demikian, pekerjaan PBJ akan menjadi sebuah tugas yang menyenangkan.***
Penulis adalah alumni Teknik Mesin ITS Surabaya. ASN staf pada Inspektorat Kabupaten Mandailing Natal Provinsi Sumatera Utara. Pernah menjadi Kepala Bidang Penempatan dan Perluasan Kesempatan Kerja pada Dinas Tenaga Kerja periode 2018-2019, Kepala Bagian Pengadaan Barang dan Jasa Sekretariat Daerah periode 2015-2018 dan Kepala Bidang Pembinaan Jasa Konstruksi Dinas PU periode 2014-2015. Penulis adalah pengasuh blog www.selamatkanreformasiindonesia.com
Tulisan yang sangat bermanfaat.
Kami tunggu tulisan Mas Rahmad Daulay yang lainnya, khusunya tentang tentang reformasi pengadaan dan konsekuensi pertanggungjawaban PPK dan PPTK jika terjadi masalah hukum pengadaan barjas.
Bravo
Konsep pengadaan terbaik perlu diperkuat dengan perlindungan hukum bagi para pegiatnya, tulisan Bang Daulay tentang hal ini ditunggu, terus maju Bang !
Ya Mas. Seharusnya sistem SPSE juga mengakomodir pengaduan online yg langsung diteruskan ke APIP Mas. Bila ada pengaduan manual ke APH wajib disampaikan kembali secara online Mas.
Cukup menarik gagasannya. Bravo!
Terima kasih pak.
Mungkin sebaiknya menggunakan batasan istilah pada aturan yg kekinian saja, misal ketika sdh menggunakan istilah ala perpres 16 2018, sebaiknya konsisten saja. Memudahkan alur pembaca. Misal ULP khan sudah tdk muncul lg di perpres 16. Tulisan masih berpaku kepada kelembagaan, sdm dan hal seputarnya. Sebaiknya dilaniutkan dengan eksplorasi 4 pilar perbaikan pbj yg lain
Penggunaan istilah ULP dipakai krn istilah UKPBJ belum familiar bagi sebagian kalangan pak. Sedangkan eksplorer utk 4 strategi lainnya akan dikembangkan pada tulisan lainnya pak.