Simalakama UU HKPD: Ambisi Fiskal Pusat yang Mematikan Pembangunan Daerah

“Di atas kertas, UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (UU HKPD) adalah peta jalan menuju efisiensi. Namun di lapangan, bagi Daerah dengan PAD pas-pasan seperti di pesisir Jawa Tengah atau pegunungan NTT, aturan ini terasa seperti tali gantungan.

Saat Pusat terus mendorong pengangkatan PPPK, batasan belanja pegawai 30% justru mengunci mati ruang pembangunan. Jika tak ada diskresi, 2027 bukan lagi tahun kemandirian, melainkan tahun di mana Daerah resmi berhenti membangun demi sekadar membayar gaji pegawainya.”

Di satu sisi, UU HKPD dirancang untuk meningkatkan kualitas belanja agar tidak habis untuk urusan administratif. Namun di sisi lain, realita di lapangan seringkali berbenturan dengan aturan “pagar” tersebut.

Pada tulisan saya terdahulu, pernah saya kupas persoalan antara defisit APBD dengan pengangkatan PPPK. (baca: https://birokratmenulis.org/ilusi-penyelamatan-honorer-mengintip-lubang-kehancuran-apbd-di-balik-euforia-pppk/ ).

Kali ini saya akan kupas lebih dalam hal tersebut.Mari kita bedah mengapa terjadi ketimpangan antara niat regulasi dan realita anggaran ini:

1. Jebakan “Mandatory Spending” yang Kaku

UU HKPD mewajibkan alokasi spesifik untuk fungsi tertentu yaitu Pendidikan: Minimal 20%, Kesehatan: Minimal 10% (di luar gaji), Infrastruktur: Minimal 40% dan Belanja Pegawai: Maksimal 30%.

Ketika porsi pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur sudah “dikunci”, ruang gerak Pemda untuk mengatur sisa anggarannya menjadi sangat sempit. Masalahnya, struktur APBD banyak Daerah sudah terlanjur “gemuk” di belanja pegawai akibat rekrutmen masa lalu dan pengalihan status pegawai dari honorer ke PPPK.

2. Isu PPPK dan Beban Gaji yang Membengkak

Salah satu penyebab utama belanja pegawai menembus angka 40% adalah pengangkatan PPPK secara masif. Pemerintah Pusat membuka formasi besar-besaran, namun beban gaji seringkali ditumpukan pada DAU (Dana Alokasi Umum) yang jumlahnya tidak selalu naik signifikan.

Bagi Daerah dengan PAD yang rendah, tambahan ribuan PPPK otomatis langsung mendongkrak persentase belanja pegawai melampaui batas 30%.

3. Rendahnya Kapasitas PAD

UU HKPD sebenarnya memberikan “senjata” baru bagi Daerah untuk meningkatkan pendapatan (seperti opsen Pajak Kendaraan Bermotor). Namun, tidak semua Daerah punya potensi ekonomi yang sama.

Bagi Daerah kaya tentunya bisa menekan persentase belanja pegawai karena total APBD-nya besar. Sedangkan Daerah berkembang/tertinggal,karena total APBD-nya kecil, gaji pegawai yang bersifat tetap (fixed cost) akan terlihat sangat dominan secara persentase.

4. Masa Transisi yang Menantang

Pemerintah Pusat sebenarnya sadar akan kesulitan ini. Itulah sebabnya dalam UU HKPD terdapat masa transisi:

1. Daerah yang belanja pegawainya masih di atas 30% diberikan waktu 5 tahun sejak UU diundangkan (hingga 2027) untuk melakukan penyesuaian.
2. Strateginya bukan langsung memotong gaji, tapi melalui skema zero growth atau bahkan minus growth (tidak menambah pegawai baru kecuali esensial atau dibiarkan berkurang terlebih dahulu sampai angka normal) dan peningkatan total pendapatan Daerah agar rasio persentasenya turun.

Secara jangka pendek. Daerah dipaksa melakukan “diet ketat” anggaran. Namun, logika UU HKPD adalah untuk mencegah Daerah menjadi “kantor penyalur gaji” saja. Tanpa batasan ini, dikhawatirkan uang negara habis hanya untuk birokrasi tanpa ada pembangunan infrastruktur atau peningkatan layanan publik yang nyata.

Masalah ini memang sangat pelik karena melibatkan benturan antara disiplin fiskal yang diinginkan Pemerintah Pusat dengan realita sosial-ekonomi di Daerah.

UU HKPD sebenarnya adalah “obat pahit” untuk menyembuhkan penyakit kronis APBD kita yang selama puluhan tahun habis hanya untuk menggaji pegawai tanpa dampak pembangunan yang nyata.

Berikut adalah analisis mengenai krisis fiskal ini, data Daerah yang terdampak, serta solusi yang sedang digodok.

1. Kedalaman Masalah: Mengapa “Macet” di Angka 40%?

Banyak Daerah terjebak di angka belanja pegawai di atas 40% karena beberapa faktor sistemik:

• Ledakan PPPK (Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja): Pusat mendorong pengangkatan honorer menjadi PPPK untuk menyelesaikan masalah tenaga non-ASN, namun anggaran gajinya seringkali “dititipkan” pada Dana Alokasi Umum (DAU). Bagi Daerah dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) rendah, masuknya ribuan PPPK baru langsung membuat rasio belanja pegawai melonjak tajam.
• Struktur APBD yang Kecil: Persentase 30% sangat mudah dicapai oleh Daerah kaya (seperti Jakarta, Surabaya), tetapi mustahil bagi kabupaten/kota kecil di luar Jawa yang 90% anggarannya bergantung pada transfer Pusat.
• Rigiditas Anggaran: Dengan kewajiban pendidikan (20%), kesehatan (10%), dan infrastruktur (40% bertahap), sisa ruang untuk belanja pegawai menjadi sangat sempit.

2. Data Daerah yang Mulai “Kritis” Fiskal

Berdasarkan data per 2024-2025 dan data terbaru dari kuartal pertama tahun 2026 menunjukkan bahwa krisis fiskal akibat UU HKPD dan beban PPPK telah meluas ke berbagai wilayah di Indonesia.

Daerah-Daerah dengan kapasitas fiskal rendah kini berada dalam fase “darurat” karena harus membagi anggaran yang terbatas untuk gaji pegawai dan kewajiban layanan dasar lainnya. Beberapa Daerah menunjukkan tanda-tanda kesulitan memenuhi ambang batas 30% pada tahun 2027, antara lain:

1. Provinsi NTT (Status Sangat Kritis): Belanja pegawai mencapai 40,29% (sekitar Rp2,14 Triliun). Pemprov dan para bupati melakukan lobi massal ke Jakarta karena terancam tidak mampu membayar gaji 9.000 PPPK pada tahun 2027 jika harus memangkas anggaran sebesar Rp543 Miliar.
2. Provinsi Kepulauan Riau & Sulawesi Barat: Mengalami lonjakan rasio belanja pegawai hingga 33%. Di Sulbar, kebijakan Work From Home (WFH) selama 2 bulan diberlakukan bagi PPPK sebagai langkah penghematan karena ketidakmampuan membayar THR dan Gaji ke-13.
3. Provinsi Sulawesi Selatan & Maluku Utara: Melakukan pemotongan Tambahan Penghasilan Pegawai (TPP) hingga 20% demi menyeimbangkan rasio.
4. Kabupaten Mamuju dan Donggala: Menghentikan kontrak sebagian PPPK dan menunda pembayaran gaji serta THR, yang berdampak pada penurunan motivasi kerja dan stabilitas layanan publik.
5. Jawa Barat (Kota Banjar, Tasikmalaya, Sukabumi, Kuningan): Kota Banjar dan Kuningan resmi menyatakan “Darurat Fiskal Daerah” dengan memangkas TPP ASN secara signifikan. Rata-rata belanja pegawai di wilayah ini menyentuh angka 39-41%.
6. Provinsi Bengkulu & Aceh: Belanja pegawai dilaporkan “jebol” di atas 40%. Di Aceh, situasi diperparah dengan menurunnya Dana Otsus di tengah beban gaji yang tetap.

Fakta Kritis: Mayoritas Pemda masih berada di atas batas 30%, kisaran 34 – 37%. Jika pada 1 Januari 2027 Daerah gagal mencapai 30%, Pemerintah Pusat berhak menunda atau memotong Dana Transfer Umum (DAU/DBH) mereka. Ini bisa memicu “kebangkrutan” layanan publik di Daerah. 

3. Solusi yang Diambil (Pemda & Pusat)

Langkah Strategis Pemda:

Ketika PAD tidak bisa naik, maka satu-satunya cara untuk mengecilkan rasio adalah dengan memotong angka pembilang (belanja pegawai) secara ekstrem. Dampaknya yang mungkin terjadi antara lain :

1. Moratorium & Natural Attrition: Menghentikan rekrutmen CPNS/PPPK baru dan hanya mengandalkan pegawai yang ada hingga pensiun (mengurangi jumlah orang secara alami).
2. Pemotongan TPP (Tambahan Penghasilan Pegawai): Ini adalah langkah paling pahit. Beberapa Daerah mulai menghitung ulang besaran tunjangan kinerja/insentif agar total belanja pegawai turun. Pemangkasan TPP hingga titik terendah: Pemda terpaksa hanya membayarkan gaji pokok dan tunjangan melekat (yang bersumber dari DAU). Tunjangan kinerja Daerah bisa dihapus total demi mengejar angka 30%.
3. Digitalisasi Birokrasi: Mengurangi beban kerja manual agar satu orang bisa memegang tugas lebih banyak (baca : https://birokratmenulis.org/birokrasi-tanpa-wajah-paradoks-otomasi-dan-dehumanisasi-pelayanan-publik/).
4. Intensifikasi PAD: Mencoba menaikkan total nilai APBD (pembagi) agar persentase belanja pegawai secara otomatis turun. 

Risiko Kebangkrutan Layanan: Jika belanja pegawai tetap di atas 30% dan Pusat memotong DAU sebagai sanksi, Daerah tidak akan punya uang bahkan untuk membeli bensin mobil pemadam kebakaran atau membayar tagihan listrik kantor juga internet sekalipun.

Adapun alternatif langkah strategis Pemerintah Pusat antara lain :

1. Masa Transisi 5 Tahun: Memberikan waktu hingga 2027 bagi Daerah untuk berbenah.
2. Opsen Pajak: Melalui UU HKPD, Daerah diberikan kewenangan pajak baru (seperti Pajak Kendaraan Bermotor) untuk memperbesar pendapatan Daerah agar rasio belanja pegawai mengecil. Ini bisa jadi boomerang bagi Pemda dikarenakan gejolak penolakan oleh warga.
3. Wacana Sentralisasi Gaji: Ada usulan kuat dari asosiasi Kepala Daerah (APEKSI dan APKASI) agar gaji PPPK (terutama guru dan nakes) ditarik kembali ke APBN agar tidak membebani limit 30% APBD.

Pemerintah Pusat tidak bisa “tutup mata” pada Daerah miskin. Ada dua instrumen yang sedang dibahas secara intensif di tingkat nasional, di antaranya:

• Dinamika Formula DAU: Pusat berencana bahwa bagian DAU yang “ditentukan penggunaannya” (earmarked) untuk gaji PPPK diharapkan tidak dihitung sebagai beban belanja pegawai Daerah dalam rasio 30%, melainkan dianggap sebagai “titipan Pusat”.
• Insentif Fiskal Khusus: Bagi Daerah yang secara geografis sulit berkembang,Pusat bisa memberikan pengecualian atau perpanjangan masa transisi lebih dari 5 tahun melalui PMK.

UU HKPD ini ibarat memaksa Daerah untuk “diet ketat” tapi juga disuruh melakukan kerja fisik yang berat (mandatory spending pendidikan/kesehatan). Sehingga akan muncul beberapa risiko yang harus diwaspadai:

• Resistensi Pegawai: Pemotongan TPP atau penghapusan honor seringkali memicu demotivasi kerja atau protes internal.
• Inflasi: Jika harga barang naik tapi gaji ditekan, daya beli ASN Daerah akan merosot.
• Ketergantungan Pusat: Jika Pusat tiba-tiba memotong DAU, rencana ini akan berantakan.

Kesimpulan:

1. Adanya mismatch Kebijakan: Pusat mewajibkan pengangkatan PPPK (dalih menghapus honorer), namun secara bersamaan membatasi belanja pegawai maksimal 30%. 
2. Solusi paling realistis bagi Daerah bukanlah “memecat” orang, melainkan meningkatkan PAD secepat mungkin agar angka belanja pegawai yang besar terlihat “kecil” secara persentase di dalam total APBD yang makin besar.

Maka ada beberapa saran untuk Pemerintah Pusat dalam menyelesaikan permasalahan di Daerah :

• Reklasifikasi Belanja PPPK: Memisahkan komponen gaji PPPK dari hitungan belanja pegawai 30% APBD dan memasukkannya ke dalam pos transfer Pusat yang bersifat earmarked.
• Masa Transisi Khusus: Memberikan relaksasi bagi Daerah dengan kapasitas fiskal rendah/sangat rendah lebih dari 5 tahun.
• Skema Dana Insentif: Memberikan tambahan Dana Insentif Fiskal khusus bagi Daerah yang berhasil melakukan perampingan organisasi sebagai apresiasi efisiensi.