Ada rapat yang berlangsung lama bukan karena masalahnya terlalu rumit, melainkan karena tidak seorang pun dapat memastikan siapa yang berhak mengambil keputusan.
Satu unit merasa memiliki kewenangan untuk menyusun kebijakan. Unit lain menganggap urusan tersebut termasuk dalam proses bisnis mereka. Unit berikutnya merasa paling memahami aspek teknisnya.
Ketika muncul persoalan, semua pihak diundang untuk berkoordinasi. Namun, rapat justru dipenuhi dengan penjelasan tentang batas-batas kewenangan masing-masing. Keputusan ditunda, bahan diminta untuk dilengkapi, dan pertemuan lanjutan dijadwalkan kembali.
Kita kerap menganggap banyaknya koordinasi sebagai tanda kuat kolaborasi. Padahal, koordinasi yang terus berulang dapat menunjukkan sesuatu yang sebaliknya: organisasi gagal membagi peran dengan jelas. Inilah salah satu wajah patologi birokrasi yang tidak selalu terlihat dalam bagan organisasi.
Strukturnya tampak lengkap, pembagian tugas sudah tersedia, dan prosedurnya sudah ditetapkan. Akan tetapi, ketika pekerjaan dijalankan, batas antara siapa yang memimpin, melaksanakan, mendukung, dan mengendalikan menjadi kabur.
Koordinasi: Kebutuhan atau Gejala?
Koordinasi tentu dibutuhkan. Persoalan publik semakin kompleks dan hampir tidak mungkin diselesaikan oleh satu unit saja. Bahkan, World Development Report 2017 menempatkan koordinasi, bersama komitmen dan kerja sama, sebagai fungsi penting agar kebijakan dapat menghasilkan dampak.
Masalahnya bukan terletak pada ada atau tidak adanya koordinasi, melainkan pada apa yang dikoordinasikan.
Dalam organisasi yang memiliki pembagian peran yang jelas, koordinasi digunakan untuk menyatukan kontribusi dari pelbagai pihak. Setiap unit telah mengetahui keputusan yang menjadi kewenangannya, hasil yang harus diserahkan, serta tahap yang memerlukan keterlibatan unit lain.
Sebaliknya, ketika peran tidak jelas, koordinasi berubah menjadi arena untuk merundingkan kembali kewenangan. Pertemuan tidak lagi membahas bagaimana pekerjaan diselesaikan, melainkan siapa yang seharusnya mengerjakannya.
Setiap persoalan pada akhirnya memerlukan disposisi, arahan pimpinan, pembentukan tim, atau rapat lintas unit.
Laporan OECD mengenai koordinasi pemerintahan menegaskan bahwa kejelasan peran dan tanggung jawab merupakan prasyarat penting bagi proses perencanaan dan koordinasi yang efektif. Artinya, koordinasi bukan pengganti pembagian peran. Koordinasi justru baru bekerja dengan baik setelah pembagian peran ditetapkan.
Dua Penyakit dalam Satu Organisasi
Tumpang tindih fungsi biasanya melahirkan dua penyakit sekaligus.
- Pertama, terlalu banyak pihak merasa berwenang. Beberapa unit menyusun kajian atas persoalan yang sama, meminta data yang serupa, membangun aplikasi masing-masing, atau menghasilkan rekomendasi yang saling tumpang tindih. Karena setiap unit memiliki indikator kinerja sendiri, aktivitas yang sama bahkan dapat dicatat sebagai capaian oleh lebih dari satu pihak.
- Kedua, tidak ada pihak yang merasa benar-benar bertanggung jawab. Semua terlibat, tetapi tidak ada satu pun pemilik proses yang memastikan pekerjaan selesai dari awal hingga akhir. Ketika terjadi kegagalan, tanggung jawab mudah dipindahkan ke tahap sebelumnya atau tahap berikutnya.
Paradoksnya, satu urusan dapat diperebutkan ketika menghasilkan sumber daya, kewenangan, atau pengakuan, tetapi ditinggalkan ketika mengandung risiko. Organisasi akhirnya menghadapi dua keadaan secara bersamaan: wilayah kerja yang penuh sesak dan ruang tanggung jawab yang kosong.
Ketidakjelasan tersebut juga berdampak pada para pegawai. Studi Jesse W. Campbell terhadap pegawai pemerintah pusat dan daerah di Korea Selatan mengindikasikan bahwa manfaat otonomi bagi kinerja cenderung melemah ketika pegawai menghadapi ambiguitas peran.
Pegawai mungkin diberi keleluasaan bekerja. Namun, keleluasaan tersebut sulit menghasilkan kinerja ketika tujuan, standar, prioritas, dan batas tanggung jawabnya tidak jelas.
Pegawai yang sebenarnya kompeten pun dapat terlihat lambat karena harus terus meminta kepastian: pekerjaan ini milik siapa, keputusan harus menunggu siapa, dan hasil akhirnya diserahkan kepada siapa?
Dari tempat saya mengamati sebagai pengelola SDM aparatur, gejala ini paling terasa saat menyusun analisis beban kerja dan kebutuhan pegawai.
Tidak jarang, yang tampak sebagai kekurangan orang sebenarnya adalah ketidakjelasan peran: pekerjaan yang sama dikerjakan oleh beberapa unit, sementara satu tahapan penting justru tidak ada yang bertanggung jawab.
Menambah pegawai dalam keadaan seperti ini hanya memperbanyak tangan dalam proses yang rancu, bukan menyelesaikan akar persoalan.
Kotak Organisasi Ada, Aliran Kerja Hilang
Tumpang tindih fungsi sering bertahan karena organisasi lebih mudah dilihat melalui kotak-kotak struktur daripada sebagai satu aliran kerja. Jika dibaca secara terpisah, tugas setiap unit mungkin tampak masuk akal.
Persoalan baru terlihat ketika seluruh tugas tersebut disusun dari hulu hingga hilir. Pada titik itulah dapat ditemukan dua unit yang menghasilkan keluaran serupa, satu keputusan yang melewati terlalu banyak meja, atau satu tahapan penting yang justru tidak memiliki penanggung jawab.
Terbitnya PermenPANRB Nomor 7 Tahun 2022 mendorong penyesuaian sistem kerja sebagai bagian dari upaya penyederhanaan birokrasi. Penyederhanaan tidak semestinya berhenti pada perubahan struktur, tetapi perlu dilanjutkan dengan pembenahan hubungan kerja.
Diagnosis organisasi tidak cukup dilakukan hanya dengan membaca bagan dan tugas setiap unit. Organisasi perlu memeriksa proses bisnis, jalur pengambilan keputusan, pembagian kewenangan, prosedur kerja, indikator kinerja, aliran data, dan aplikasi sebagai satu sistem yang saling terhubung.
Jika dirancang sendiri-sendiri, seluruh perangkat tersebut justru dapat memperkuat fragmentasi. Prosedur mempertahankan tahapan yang tidak lagi diperlukan. Indikator kinerja mendorong beberapa unit untuk memperebutkan keluaran yang sama.
Aplikasi hanya memindahkan prosedur berulang ke layar digital. Forum koordinasi kemudian dijadikan solusi rutin untuk menutupi ketiadaan pemilik proses. Akibatnya, organisasi tampak aktif, tetapi alur kerjanya tersendat.
Kejelasan Peran Bukan Membangun Tembok
Upaya memperjelas peran terkadang ditolak karena dianggap akan mengurangi fungsi strategis suatu unit. Anggapan ini muncul ketika pembagian peran dimaknai sebagai pemisahan wilayah secara kaku: urusan ini sepenuhnya menjadi milik Unit A dan unit lain tidak boleh terlibat.
Padahal, kejelasan peran tidak sama dengan membangun tembok. Sebuah proses tetap dapat melibatkan banyak unit, tetapi bentuk keterlibatan masing-masing harus dibedakan.
Dalam penyusunan suatu kebijakan, misalnya, satu unit dapat bertanggung jawab atas substansi dan hasil akhirnya. Unit lain memberikan telaah hukum, dukungan data, pertimbangan teknis, atau masukan terkait dampak pelaksanaannya.
Semuanya terlibat, tetapi tidak semuanya menjadi pembuat keputusan yang sama. OECD Public Integrity Handbook menekankan bahwa penetapan tanggung jawab yang jelas diperlukan untuk mendukung kerja sama sekaligus mencegah tumpang tindih dan fragmentasi.
Sebagai pegangan praktis, The Teal Book yang dirilis oleh Pemerintah Inggris Raya menyarankan penggunaan matriks RACI untuk memperjelas siapa yang menjalankan pekerjaan, bertanggung jawab, dimintai pertimbangan, dan menerima informasi dalam proses pengambilan keputusan.
Dalam percakapan sehari-hari, accountable dan responsible sering sama-sama diterjemahkan sebagai “bertanggung jawab”, padahal keduanya memiliki kedudukan yang berbeda. Pihak yang accountable memikul pertanggungjawaban atas hasil akhir, sedangkan pihak yang responsible menjalankan pekerjaan untuk menghasilkan keluaran tersebut.
Dengan demikian, matriks RACI membedakan:
- siapa yang bertanggung gugat atas hasil akhir (accountable);
- siapa yang menjalankan pekerjaan (responsible);
- siapa yang perlu dimintai pertimbangan (consulted); dan
- siapa yang perlu menerima informasi (informed).
Untuk proses yang berisiko tinggi, organisasi dapat menambahkan pihak yang memverifikasi mutu atau kepatuhan. Lapisan kendali tersebut perlu dibedakan dari pemilik keputusan agar pengawasan tidak berubah menjadi pengambilalihan tanggung jawab.
Kejelasan semacam ini justru melindungi setiap unit dari dua risiko: mengambil tanggung jawab yang seharusnya berada pada pihak lain atau disalahkan atas keputusan yang tidak pernah berada dalam kewenangannya.
Dari Kalender Rapat ke Desain Organisasi
Membenahi tumpang tindih fungsi tidak selalu harus dimulai dengan mengubah struktur. Langkah pertama adalah memilih satu proses prioritas dan memetakannya sejak kebutuhan muncul hingga hasil akhirnya diterima oleh pengguna.
Pemetaan tersebut harus menunjukkan hasil yang ingin dicapai, tahapan yang benar-benar diperlukan, keputusan penting pada setiap tahapan, serta hubungan antarpihak. Organisasi kemudian perlu menetapkan satu pihak yang bertanggung gugat atas setiap keputusan.
Satu keputusan sebaiknya tidak memiliki banyak pemilik, meskipun penyusunannya melibatkan banyak pihak. Setelah itu, organisasi dapat menyelaraskan matriks kewenangan, prosedur kerja, indikator kinerja, aliran data, dan dukungan aplikasi.
Indikator tidak boleh mendorong unit untuk saling berlomba mengklaim aktivitas yang sama. Aplikasi juga tidak seharusnya dibangun berdasarkan batas unit apabila proses yang dilayani sebenarnya melintasi beberapa unit.
Forum koordinasi tetap diperlukan, tetapi tujuannya dan batas-batasnya harus jelas. Setiap forum seharusnya menghasilkan keputusan, penanggung jawab, keluaran, dan tenggat. Koordinasi harus berfokus pada kontribusi, bukan terus-menerus merundingkan siapa yang berwenang.
Jika rapat berikutnya masih diperlukan hanya untuk memastikan siapa yang harus mengambil keputusan, persoalannya kemungkinan bukan kurangnya koordinasi, melainkan desain peran yang kurang memadai.
Epilog
Birokrasi yang sibuk belum tentu produktif. Banyaknya rapat, tim lintas unit, disposisi, dan grup percakapan dapat menciptakan kesan bahwa semua pihak bergerak. Namun, gerakan tersebut tidak selalu membawa organisasi lebih dekat pada hasil.
Kolaborasi tidak dimulai dengan mengundang semua orang ke rapat. Kolaborasi dimulai dengan memastikan setiap orang memahami perannya masing-masing.
Karena itu, sebelum menambah forum koordinasi, organisasi perlu mengajukan pertanyaan yang lebih mendasar: siapa pemilik hasilnya, siapa pengambil keputusan, siapa pelaksana, siapa pemberi pertimbangan, dan siapa pengendalinya?
Jika pertanyaan sederhana itu belum dapat dijawab, rapat tambahan hanya akan merawat penyakit yang sama. Birokrasi pun terus sibuk berkoordinasi karena tidak pernah benar-benar selesai dalam membagi peran.
0 Comments