Pentingnya Model Logika dan Teori Perubahan dalam Merancang Sebuah Kebijakan

Boy, seorang anak kecil usia empat tahun, susah sekali menghabiskan sayur di piringnya. Ibu kemudian membuat roti cokelat kesukaan Boy lalu memberi iming-iming jika Boy menghabiskan sayurnya, maka ia akan diberi bonus roti cokelat kesukaannya itu. Sebaliknya, jika Boy tidak menghabiskan sayurnya maka ia tidak akan diberi roti cokelat itu. Hasilnya, Boy menghabiskan sayur demi menikmati roti cokelat kesukaannya.

Kisah tersebut bukan khayalan melainkan pengalaman nyata dalam sebuah keluarga yang saya ambil sebagai analogi terhadap kebijakan publik. Pada kebijakan publik, “membuat dan memberi iming-iming roti cokelat” adalah sebuah tindakan (output) sedangkan “Boy menghabiskan sayur” adalah hasil (outcome) yang ingin dicapai oleh ibu, si pembuat kebijakan (policy maker).

Metode seperti itu sudah dilakukan manusia sejak zaman purba, yaitu membuat sebuah kegiatan  untuk mendapatkan hasil yang diinginkan. Misalnya seperti membuat peralatan untuk mempermudah perburuan hewan dan menemukan teknik pertanian untuk mendapatkan bahan pangan secara konsisten.

Model Logika

Ada sebuah istilah yang sering disebut-sebut dalam berbagai disiplin ilmu termasuk dalam kebijakan publik, yakni model logika (logic model atau intervention logic). Secara umum, seperti yang dikutip oleh Montano, logic model dimaksudkan sebagai alat dan proses untuk memahami dan memperjelas hubungan secara visual antara tindakan dan hasil yang diharapkan untuk suatu program.

Logic model digunakan pemerintah untuk memperkirakan rangkaian hasil yang dihasilkan oleh sebuah kebijakan dalam rangka mencapai dampak yang diharapkan. Hasil yang terjadi biasanya tidak hanya tunggal tetapi bertahap.

Sebagai contoh, untuk mengurangi peluang kecelakaan di sebuah jalan di pemukiman warga, diambillah sebuah kebijakan membuat polisi tidur (speed bump). Logic model yang terjadi dapat digambarkan sebagai berikut:

Diagram Model Logika Kebijakan Speed Bump

Kebijakan yang dilakukan adalah membuat speed bump. Terjadilah hasil langsung yakni pengendara mengurangi kecepatan. Karena pengendara mengurangi kecepatan, maka terjadilah hasil lanjutan yaitu kendaraan mudah dikendalikan (atau diberhentikan jika terjadi hal-hal di luar perkiraan misalnya anak-anak menyeberang). Karena kendaraan mudah dikendalikan, maka dampak yang terjadi adalah peluang kecelakaan menurun.

Bersifat Permanen

Hasil yang diperoleh dari sebuah kebijakan idealnya bersifat permanen, setidaknya berlangsung untuk jangka waktu relatif lama, dan bukan bersifat sementara. Kebijakan yang baik harus pula efektif mengatasi permasalahan dan tentu lebih baik jika efisien.

Pada contoh di atas, setelah dipasangnya speed bump maka bisa diambil estimasi kasar bahwa 90% pengendara akan memperlambat laju kendaraannya. Speed bump juga terpasang permanen dua puluh empat jam.

Tetap saja ada kemungkinan pengendara yang masih melaju kencang dengan tidak memedulikan ketidaknyamanannya karena goncangan dan potensi kerusakan kendaraannya setelah menabrak speed bump, tetapi prosentase pengendara seperti itu relatif kecil.

Bandingkan dengan kebijakan menempatkan seorang petugas yang melambai-lambaikan bendera sebagai tanda agar pengendara memperlambat lajunya. Pada saat petugas hadir, kepatuhan pengendara mungkin bisa diasumsikan mencapai 99%, tetapi saat petugas tidak ada, kepatuhan bisa turun hingga 1%.

Apakah petugas mampu hadir selama dua puluh empat jam? Berapa personil yang harus ditugaskan secara bergantian? Tingkat keberhasilan kebijakan seperti ini tentunya rendah dan malah berbiaya tinggi.

Teori Perubahan

Banyak permasalahan lain di tengah masyarakat yang lebih kompleks dari sekedar contoh speed bump di atas. Narkoba, tertib lalu lintas, pertumbuhan ekonomi, stunting, korupsi, dan lainnya tidak bisa terpecahkan hanya dengan satu tindakan karena ada beberapa variabel yang memengaruhi atau saling terikat satu sama lain.

Untuk itu, para ahli telah memperkenalkan terori perubahan (theory of change) yang kemudian menjadi persyaratan wajib dalam merancang sebuah proyek kebijakan yang efektif. Theory of Change pada dasarnya adalah deskripsi dan ilustrasi yang komprehensif tentang bagaimana dan mengapa perubahan yang diinginkan diharapkan terjadi dalam konteks tertentu.

Hal ini dilakukan dengan terlebih dahulu mengidentifikasi tujuan jangka panjang yang diinginkan, kemudian bekerja mundur untuk mengidentifikasi semua akibat yang harus terjadi pada setiap tahap dan bagaimana akibat itu terkait satu sama lain secara kausal sehingga tujuan yang diinginkan dapat tercapai.

Bedanya, theory of change mempertimbangkan banyak kemungkinan hasil yang terjadi setelah diterapkannya sebuah kebijakan. Theory of change juga harus memperhitungkan dampak negatif (yang tidak direncanakan) sehingga dapat mengurangi risiko yang mungkin timbul.

Coba ambil contoh kasus kebijakan three in one yang pernah diperkenalkan di Jakarta sejak 2003 hingga dihapus pada 2016. Dampak yang ingin dicapai sebenarnya adalah berkurangnya kemacetan di inti kota. Hasi langsung yang diharapkan dengan adanya aturan three in one adalah warga tidak berpergian dengan mobil jika hanya seorang diri.

Logika sederhananya adalah potensi penurunan jumlah mobil dari tiga buah mobil, jika digunakan seorang diri, menjadi satu mobil karena digunakan bertiga. Namun kemudian timbul dampak yang tidak direncanakan, yakni praktik perjokian.

Alih-alih mengurangi penggunaan mobil secara sendirian, pengendara justru menaikkan dua orang yang tidak ada keperluan di inti kota. Penumpang three in one ini pun menjadi lahan “pekerjaan” baru karena mendapat upah atas jasanya membantu pengendara lolos dari pengawasan polisi. Akhirnya, dampak yang direncanakan tidak signifikan terjadi dan kebijakan dianggap kurang berhasil.

Tipe-Tipe Kebijakan yang Kurang Berhasil

Berdasar uraian di atas, maka saya mencoba mengklasifikasikan beberapa tipe kebijakan yang cenderung kurang berhasil, dalam terminologi sebagai berikut:

1. Kebijakan Potong Rumput

Kebijakan ini adalah tindakan yang dilakukan berulang-ulang dalam jangka waktu relatif pendek. Pengulangan terjadi karena akar permasalahan tidak dituntaskan. Seperti kegiatan memotong rumput. Benar bahwa rumput yang sudah panjang dapat terpangkas agar terlihat rapi, tetapi tidak menghilangkan rumput tersebut sama sekali.

Dalam waktu yang relatif singkat rumput akan kembali memanjang sehingga kemudian harus dipangkas lagi. Kondisi rumput seperti ini memang memberikan dampak positif bagi para pemotong rumput yang menjadikannya sebagai mata pencarian tetap.

Contoh tindakan seperti ini di dunia nyata adalah seperti pembersihan air sungai atau selokan di bagian hilir dan pemberantasan nyamuk tanpa membersihkan sarangnya.

2. Kebijakan Kata-Kata

Ini adalah tipe kebijakan yang hanya mengandalkan kata-kata, berupa himbauan maupun larangan. Kebijakan ini biasanya dikeluarkan dalam bentuk peraturan tanpa sanksi, papan  yang dipajang, atau juga dalam bentuk audio.

Bagi sebagian orang kata-kata bisa saja cukup menjadi panduan, tetapi sebuah kebijakan publik tidak selamanya bisa berharap pada pengertian saja, terlebih jika kultur masyarakat belum mendukung.

Misalnya pemasangan larangan buang sampah pada sebuah lahan terlantar. Bagaimanapun menariknya atau kasarnya kata-kata yang terpampang, ada saja sampah baru yang muncul keesokan harinya.

Pada kasus tertentu, mungkin lebih efektif jika memasang pagar pembatas atau membuat taman di tempat itu sehingga masyarakat tidak lagi bisa membuang sampahnya. Pada kasus lain mungkin harus dibarengi dengan sanksi yang tegas seperti denda.

3. Kebijakan Rutinitas

Kebijakan ini biasanya berupa kegiatan turun-temurun yang telah dilaksanakan secara rutin. Indikator keberhasilannya sering kali tidak diperhatikan atau justru salah dirumuskan karena sudah dilakukan sejak lama. Sebagai contoh, beragam sosialisasi seremonial dan monitoring rutin.

Sosialisasi sering kali menjadi kegiatan rutin yang kurang berdampak karena target atau metode yang kurang pas. Demikian pula halnya monitoring yang meski kemudian menjaring beberapa pelanggar tetapi tidak memberikan efek signifikan untuk perubahan pada jangka panjang. Namun karena kegiatan tersebut sudah berlangsung sejak zaman dahulu kala, rasanya aneh jika diubah atau dihilangkan meski dampaknya perlu dipertanyakan.

4. Kebijakan Meleset

Ini adalah kebijakan yang tidak mengenai target yang sesungguhnya. Sekilas terlihat ada respon dan mungkin saja dalam jangka pendek hasil dapat dicapai. Namun, dalam jangka panjang justru menimbulkan masalah baru sementara masalah yang sesungguhnya tidak teratasi.

Sebagai contoh, adanya lubang menganga di badan jalan menyebabkan kecelakaan. Kebijakanpun diambil dengan memasang tanda bahaya di depan lubang. Para pengendara yang melihat tanda tersebut memang berhasil menghindari lubang, tetapi itu hanya terjadi pada siang hari.

Pada malam yang gelap, peluang pengendara menabrak lubang berikut tanda bahayanya itu tetap besar. Lagipula, masalah sesungguhnya yaitu lubang tidak terselesaikan karena tidak diperbaiki.

Epilog

Praktik kebijakan seperti three in one telah banyak diterapkan di Indonesia, mulai dari tingkat pusat hingga daerah. Kebijakan tersebut yang ternyata memiiki ‘efek samping’, adalah kebijakan yang didesain dengan kurang memperhitungkan timbulnya dampak yang tidak direncanakan, sehingga gagal diantisipasi.

Kondisi yang lebih parah terjadi ketika dampak sesungguhnya yang menjadi target justru tidak tercapai. Target yang tidak tercapai dalam suatu kebijakan sudah pasti menyebabkan masalah tidak terselesaikan karena seyogyanya kebijakan dikeluarkan untuk menyelesaian sebuah masalah.

Logic model dan theory of change penting untuk diperhatikan dalam setiap pembuatan kebijakan. Tahap demi tahap dari hasil yang terjadi harus dapat diperkirakan sehingga bisa mengantisipasi dampak negatif.

Tentunya suatu kekeliruan jika sebuah kebijakan ternyata tidak menciptakan dampak yang diharapkan. Jika kegagalan bisa dilihat sejak awal ketika proses mendesain kebijakan, maka kebijakan itu sesungguhnya tidak perlu dikeluarkan atau harus dimodifikasi. Para pembuat kebijakan pun akan terhindar dari rasa malu dan tanggung jawab moril di kemudian hari.

Menjadi pekerjaan rumah bersama bagi kita untuk menggunakan logic model dan theory of change dalam menilai dan menjawab pertanyaan semisal, “Apakah sistem finger print berhasil meningkatkan produktivitas pegawai? Apakah razia hotel melati bisa mengurangi praktik prostitusi?”

Juga dengan misteri, “Apakah operasi tangkap tangan bisa mengurangi korupsi? Apakah banyaknya tugas yang dibawa pulang oleh siswa dapat meningkatkan kemampuan akademiknya? Apakah operasi patuh rutin lalu lintas membawa perubahan pada perilaku berkendara serta ketaatan berlalu-lintas?”

Kita punya banyak pertanyaan lain seperti, “Apakah penguatan sebuah lembaga seperti APIP di tengah-tengah lembaga APH lainnya, akan berhasil menekan korupsi di pemerintah daerah atau justru menyalakan kembali ladang KKN lain yang sebenarnya sudah redup?”

Jawaban dari berbagai pertanyaan yang ditemukan akan sangat berguna dalam memperbaiki kualitas kebijakan-kebijakan di masa mendatang. Jangan malu mempertanyakan diri sendiri apalagi membuatnya tabu.

Benarlah kata pepatah lama: “malu bertanya, sesat di jalan”. Rancangan kebijakan yang kurang mempertanyakan hasil pada setiap tahapannya akan tersesat dalam perjalanannya.

There are known knowns. These are things we know that we know.

There are known unknowns. That is to say, there are things that we know we don’t know. But there are also unknown unknowns. There are things we don’t know we don’t know. (Donald Rumsfeld)

Bergman Siahaan ◆ Professional Writer

Website

Mengabdi di Pemerintah Kota Medan, pernah belajar Ekonomi Pembangunan di Universitas Sumatera Utara dan program Master of Public Policy di Victoria University of Wellington, New Zealand.