Prolog

Hutang yang dimaksud dalam tulisan ini adalah hutang negara berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, yaitu merupakan jumlah uang yang wajib dibayar pemerintah pusat dan/atau kewajiban pemerintah pusat yang dapat dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, perjanjian, atau berdasarkan sebab lain yang sah.

Hutang sering kali menjadi permasalahan yang kompleks dalam lingkup nasional, karena telah tertanam dalam benak mayoritas masyarakat sebuah pandangan umum yang memberikan sinyal buruk terhadap hutang, khususnya hutang negara, yang didikotomikan menjadi beban anak cucu untuk membayarnya.

Namun, dari sisi kebijakan fiskal yang dikelola oleh pemerintah, ternyata hutang merupakan salah satu bagian penting dari suatu sistem besar yang disebut pengelolaan ekonomi.

Pilihan Dilematis

Tujuan dari pengelolaan ekonomi pada dasarnya menuju pada kondisi yang diharapkan, yaitu menciptakan kemakmuran rakyat dalam bentuk penciptaan kesempatan kerja, mengurangi kemiskinan, dan menguatkan pertumbuhan ekonomi. Selain itu, pengelolaan ekonomi juga memiliki tujuan untuk menciptakan keamanan.

Khusus dalam hal menciptakan kemakmuran rakyat, pemerintah sebaiknya mampu merumuskan kebijakan yang kredibel dan meneruskan kebijakan dari rezim sebelumnya menuju implementasi yang efektif.

Dalam kaitan memproduksi kebijakan, termasuk kebijakan fiskal, tentu tidak mudah karena di dalamnya terselip proses politik yang meletihkan dan kompleks. Disebut melelahkan karena mesti mempertimbangkan serangkaian aspek-aspek yang secara teknis sangat rasional untuk dilakukan, tetapi selalu bersinggungan dengan kepentingan tertentu.

Pemerintah sering dihadapkan kepada dua pilihan dilematis, yaitu secara ekonomi rumusan kebijakan yang akan diambil adalah untuk kepentingan nasional, tetapi dari aspek politik tak memperoleh dukungan, dan atau sebaliknya.

Hal yang sama berlaku dalam menjalankan kebijakan terhadap hutang. Hutang yang dilakukan pemerintah sesungguhnya adalah dalam bentuk investasi yang dituangkan dalam kebijakan pembiayaan untuk menopang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), karena selama APBN masih mengalami defisit maka hutang pemerintah menjadi keniscayaan.

Sistem Penganggaran Defisit

Sejak Tahun 2000, APBN kita tidak lagi menganut sistem anggaran berimbang, seperti di era orde baru. Pada era tersebut, dikenal tabungan pemerintah sebagai sumber pembiayaan pemerintah untuk mengurangi hutang.

Kini, APBN kita menganut anggaran defisit karena faktanya APBN kita selalu defisit. Istilah tabungan pemerintah pun tidak lagi digunakan. Salah satu indikator yang relevan untuk mengukur kemampuan pemerintah dalam mengurangi hutangnya adalah posisi keseimbangan primer.

Keseimbangan primer ini merupakan selisih penerimaan negara setelah dikurangi pengeluaran (di luar pembayaran bunga hutang pemerintah). Pemerintah memiliki peluang untuk mengurangi jumlah hutangnya manakala keseimbangan primer di APBN dalam keadaan positif (lebih besar dari 0). Sebaliknya, jika nilainya negatif, dalam jangka panjang dapat menyebabkan peningkatan nilai hutang secara signifikan.

APBN Indonesia hingga saat kini masih menerapkan sistem penganggaran defisit. Hal inilah yang menyebabkan terdapat kolom pembiayaan dalam APBN untuk mengisi nilai pendapatan pembiayaan (netto) yang diperlukan untuk menutupi kekurangan pendapatan negara.

Untuk menutupi kekurangan pendapatan negara tersebut banyak cara yang dapat dipilih dari sekian banyak opsi seperti penjualan aset yang dimiliki, hutang dan lainnya.

Namun, dari semua itu, hutang (terlepas apapun jenisnya) merupakan instrumen yang paling sering digunakan pemerintah dalam pelaksanaan APBN, karena memiliki tingkat risiko yang dapat dikendalikan, tingkat fleksibilitas yang tinggi (dari segi waktu, jenis dan sumbernya), dan mempunyai kapasitas yang sangat besar untuk menggerakkan roda pembangunan guna memacu pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan.

Strategi Pengelolaan Hutang

Peran pengelolaan hutang dalam kaitannya dengan kebijakan fiskal tidak hanya terkait dengan cara mengisi kesenjangan pembiayaan. Pengelolaan hutang, dalam kaitannya dengan kondisi fiskal jangka panjang, juga harus mampu berperan dalam pengelolaan portofolio untuk mendukung kesinambungan fiskal.

Kesinambungan fiskal mengandung pengertian umum sebagai suatu kondisi dimana struktur APBN secara dinamis mampu menjalankan fungsi sebagai stabilisator perekonomian serta mampu memenuhi berbagai beban pengeluaran atau kewajiban, baik eksplisit maupun implisit untuk saat ini dan yang akan datang secara aman.

Sebagai indikator yang lazim digunakan adalah defisit APBN yang berada pada tingkat yang relatif rendah dan dapat dikelola (manageable) serta diiringi oleh rasio kewajiban jangka panjang terhadap produk domestik bruto (PDB) yang makin menurun.

Peran kebijakan fiskal dalam mendorong perekonomian nasional ditunjukkan oleh fungsi belanja negara yang tidak hanya terus meningkat (ekspansif), namun juga menunjukkan kualitas dalam penggunaannya melalui belanja negara yang sifatnya belanja investasi (capital spending).

Belanja investasi yang diyakini dapat menjadi katalisator bagi pertumbuhan perekonomian nasional tersebut dapat dibiayai dari penerimaan negara atau dalam hal penerimaan negara tidak mencukupi, dapat dipenuhi dengan hutang.

Belanja negara yang berkualitas dalam jangka panjang akan menghasilkan penerimaan yang meningkat, yang secara eksplisit juga akan meningkatkan kemampuan untuk membayar kewajiban hutang.

Pembayaran kewajiban hutang yang makin turun dalam jangka panjang secara ideal semestinya menunjukkan terjadinya perbaikan dan peningkatan efektivitas hutang bagi pemenuhan kebutuhan pembiayaan.

Hal ini dapat diukur melalui rasio kewajiban hutang baik terhadap penerimaan negara, belanja negara, maupun terhadap PDB. Kebijakan umum pembiayaan anggaran antara lain meliputi penetapan sasaran surplus/defisit anggaran berdasarkan proyeksi realisasi penerimaan negara maupun rencana alokasi belanja negara.

Penetapan defisit anggaran tergantung pada kebijakan fiskal yang akan diambil pemerintah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), mengingat hak budget dimiliki oleh DPR.

Sasaran defisit beserta kebutuhan pembiayaan untuk investasi dan penyertaan modal negara, akan ditutup melalui pembiayaan anggaran yang berasal dari hutang dan non-hutang.

Strategi pembiayaan anggaran perlu dilakukan secara tepat dan hati-hati agar sumber-sumber pembiayaan anggaran digunakan seoptimal mungkin untuk menghindari terjadinya penumpukan beban fiskal di masa mendatang yang berpotensi mengganggu kesinambungan fiskal (fiscal sustainability).

Kesinambungan fiskal dapat tercapai apabila defisit anggaran dapat terkendali namun dengan tetap memberikan stimulus fiskal sekaligus mampu menjamin kemampuan membayar kembali seluruh kewajiban secara tepat waktu.

Upaya Menjaga Kredibilitas

Berdasarkan informasi Menteri Keuangan dalam bentuk siaran pers yang bertajuk Mempermasalahkan Hutang, di Bulan Maret 2018, masalah hutang harus didudukkan dalam konteks seluruh kebijakan ekonomi dan keuangan negara, yaitu hutang sebagai salah satu instrumen kebijakan dalam pengelolaan keuangan negara dan perekonomian.

Hutang jangan dipandang sebagai tujuan dalam strategi pembiayaan anggaran, dan kita juga tidak boleh menjadikan hutang sebagai satu-satunya instrumen kebijakan dalam mengelola perekonomian.

Berdasarkan pernyataan Menteri Keuangan tersebut, dapat saya sampaikan analisis mengenai bagaimana upaya pemerintah untuk menjaga kredibilitas hutang dalam berbagai konteks keuangan negara dan neraca keuangan pemerintah, sebagai berikut:

  • Kredibilitas hutang secara langsung dapat mempengaruhi peningkatan modal dari sisi aset yang merupakan akumulasi hasil dari hasil belanja pemerintah pada masa-masa sebelumnya.

Hasil revaluasi aset tahun 2017 terhadap sekitar 40 persen aset negara menunjukkan bahwa nilai aktual aset negara telah meningkat sangat signifikan sebesar 239 persen dari Rp781 triliun menjadi Rp2.648 triliun, atau kenaikan sebesar Rp1.867 triliun.

Tentu nilai ini masih akan diaudit oleh BPK untuk tahun laporan 2017. Kenaikan kekayaan negara tersebut harus dilihat sebagai pelengkap dalam melihat masalah hutang, karena kekayaan negara merupakan pemupukan aset setiap tahun termasuk yang berasal dari hutang.

  • Apabila diukur dari jumlah nominal dan rasio terhadap PDB, defisit APBN dan posisi hutang, pemerintah terus berupaya untuk mengendalikannya dibawah ketentuan yang tertuang dalam Undang-Undang Keuangan Negara.

Hal ini misalnya yang dilakukan untuk mengatasi defisit APBN tahun 2016 yang sempat dikhawatirkan semua pihak akan melebihi 3 persen PDB.  Pengendalian yang dilakukan adalah dengan pemotongan belanja secara drastis hingga mencapai Rp167 triliun.

Namun demikian, diakui langkah tersebut telah menyebabkan sedikit perlambatan dalam pertumbuhan ekonomi, seperti disampaikan di awal tulisan mengenai pilihan dilematis yang sering dihadapi dalam memutuskan kebijakan publik secara rasional dan pruden.

  • Upaya berkelanjutan dalam rangka pengendalian defisit pembiayaan juga telah dilakukan pada tahun 2017. Defisit APBN yang diperkirakan mencapai 2.92 persen PDB, berhasil diturunkan menjadi sekitar 2.5 persen, dan untuk tahun 2018 ini target defisit pemerintah kembali menurun menjadi 2.19 persen dari
  • Mengenai posisi keseimbangan primer, secara faktual, pemerintah telah menyatakan akan menurunkan defisit keseimbangan primer, agar APBN menjadi instrumen yang sehat dan sustainable.

Berdasarkan data Kementerian Keuangan, pada tahun 2015 keseimbangan primer mencapai defisit Rp142,5 triliun, lalu menurun pada tahun 2016 menjadi Rp125,6 triliun, dan kembali menurun pada tahun 2017 sebesar Rp121,5 triliun.

Untuk tahun 2018, pemerintah menargetkan keseimbangan primer menurun lagi menjadi Rp87,3 triliun.

Tahun 2019 dan kedepan, kinerja dan perbaikan disektor ekonomi akan terus ditingkatkan guna menurunkan defisit keseimbangan primer untuk mencapai nol dan atau bahkan mencapai surplus.

  • Hutang yang dilakukan Pemerintah juga berdampak pada peningkatan kapasitas dari sisi investasi, karena kebijakan hutang dalam APBN juga ditujukan untuk membantu membangun pendalaman pasar keuangan dan obligasi di dalam negeri.

Jadi hutang tidak hanya sebagai alat menambal defisit belanja pemerintah, tetapi juga sebagai alternatif instrumen investasi bagi masyarakat Indonesia.

Berdasarkan data dari Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Resiko (DJPPR) Kementerian Keuangan, jumlah investor ritel yang membeli Surat Berharga Negara (SBN) meningkat setiap tahun sejak diterbitkannya SBN ritel tahun 2006, yaitu sebesar 16.561 investor ritel dalam negeri, dan mencapai 83.662 investor ritel pada 2016. Secara jumlah total pada 2018, investor ritel pemegang SBN telah mencapai 501.713.

Oleh karena itu, Pemerintah terus melakukan diversifikasi instrumen hutang, agar dapat meningkatkan partisipasi masyarakat luas dalam rangka ikut serta secara langsung berkontribusi untuk menggerakkan roda pembangunan.

Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, dapat dilihat bahwa hutang juga menjadi bagian dari strategi pemerintah untuk menggiatkan belanja sehingga menambah nilai aset negara yang berguna sebagai penggerak perekonomian, dan apabila dimanfaatkan secara baik dapat meningkatkan penerimaan negara.

Pada titik ini, maka sudut pandang kita terhadap pengelolaan hutang harus lebih lebar lagi, bahwa hutang juga akan memberikan daya dorong terhadap peningkatan penerimaan melalui tata kelola aset yang juga dihasilkan dari hutang sebagai salah satu instrumen pembiayaan anggaran yang dilakukan Pemerintah.

Indikator Kesehatan

Saat ini, PDB suatu negara merupakan indikator yang menunjukkan tingkat produktifitas masyarakat dalam sebuah Negara. PDB sama seperti penghasilan dalam suatu keluarga.

Semakin kecil prosentase hutang dengan PDB maka akan semakin aman bagi suatu negara dalam pembayaran hutangnya. Dengan demikian, hutang tidak semata-mata bisa dilihat dari jumlahnya (nominalnya) saja.

Perbandingan dengan PDB juga untuk menunjukkan indikator kesehatan suatu negara. Studi menunjukkan, bila negara mempunyai hutang lebih dari 77 persen dalam jangka waktu tertentu, maka akan memperlambat pertumbuhan ekonominya sebesar 1.7 persen. Indonesia termasuk dalam kategori negara yang memiliki disiplin fiskal yang cukup baik.

Sesuai amanat UU Keuangan Negara, hutang Indonesia tidak boleh melebihi 60 persen dari PDB. Artinya, pemerintah tidak boleh memiliki hutang melebihi kira-kira Rp. 8000 triliun (dengan nilai PDB sekarang ini).

Saat ini, posisi hutang pemerintah masih di bawah 30 persen dari PDB. Pemerintah juga tidak boleh menambah hutang dalam satu tahun anggaran atau defisit APBN di atas 3 persen PDB.

Epilog

Defisit APBN 2018 yang menunjukkan angka sebesar 2,19 persen dari PDB, menunjukkan bahwa pemerintah telah secara serius berusaha untuk mengendalikan hutang agar dapat memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk meningkatkan kualitas hidup. Pemakaian hutang sendiri digunakan untuk hal  produktif sehingga dapat meningkatkan penghasilan negara untuk dapat melunasi hutang.

Saat ini, kebutuhan pembangunan di Indonesia sangat besar dan mendesak. Indeks Pembangunan Manusia masih lebih rendah dibandingkan sejumlah negara lain. Untuk itu, pemenuhan pendidikan, kesehatan, dan fasilitas dasar menjadi prioritas utama untuk menciptakan kualitas SDM Indonesia yang produktif dan kompetitif.

Krisis ekonomi yang terjadi di tahun 1998/1999 silam menyebabkan Indonesia berusaha keras berbenah mengelola dampak krisis agar perekonomian tetap stabil, serta memastikan lembaga keuangan sehat dan kuat. Akibatnya, selama kurun waktu hampir 20 tahun pembangunan infrastruktur tertunda. Itulah sebabnya, saat ini pemerintah berkesempatan untuk mengejar ketertinggalan pembangunan infrastruktur yang salah satu upaya pendanaannya adalah dengan cara berhutang.

1
0
Lucky Akbar ▲ Active Writer and Associate Poetry Writer

Kepala Bagian Tata Usaha Pusat LPSE dan perannya sebagai Duta Transformasi Kementerian Keuangan dan mentor Modernisasi Pengadaan Kekhususan Hubungan Masyarakat tidak menghalanginya untuk terus menulis.

error: