McDonaldisasi Birokrasi dan (i)Rasionalitas Weberian

Diskusi Publik MAP Corner-Klub MKP, Fisipol, Universitas Gadjah Mada.

Selasa, 22 Agustus 2017

Birokrat Menulis diundang oleh kampus UGM sebagai narasumber dalam diskusi publik pada Hari Selasa lalu, tanggal 22 Agustus 2017. Diskusi yang diselenggarakan setiap hari selasa ini digagas oleh sebuah komunitas bernama MAP Corner – Klub MKP, sebuah komunitas kritis yang didirikan oleh mahasiswa bersama beberapa akademisi Magister Administrasi Publik dan Magister Kebijakan Publik Fisipol UGM.

Diskusi yang dilakukan di lobi Kampus Magister Administrasi Publik (MAP) UGM sore itu kebanyakan dihadiri oleh para mahasiswa MAP dan MKP baik di jenjang s1, s2, maupun s3, dan beberapa mahasiswa dari kampus lain. Selain itu tampak beberapa birokrat dari Kabupaten Sleman maupun Kota Yogyakarta hadir untuk meramaikan diskusi. m

Mutia Rizal, mewakili Birokrat Menulis sebagai narasumber menyampaikan beberapa hal untuk memantik diskusi:

Max Weber seorang sosiolog Jerman, memiliki pemikiran yang berpengaruh besar dalam kehidupan sosial umat manusia. Konsepnya mengenai tindakan sosial maanusia berkembang luas, termasuk dalam kehidupan di birokrasi. Pemikiran Weber disebut sebagai penanda munculnya modernitas dengan adanya asas rasionalitas dalam tindakan.

Bagi Max Weber, birokrasi tipe ideal lebih unggul daripada struktur otoritas tipe tradisional dan karismatik. Birokrasi ini didasarkan pada hukum dan keputusan rasional, tindakan aparat dan pemimpin didasarkan pada pengetahuan rasional dan keahlian.

Rasionalisasi birokrasi modern adalah, proses administrasi dalam kegiatan birokrasi itu hanya dapat menjadi efisien, rutin, dan nonpartisan apabila cara kerja organisasi dirancang sedemikian rupa sehingga menyerupai cara kerja sebuah mesin untuk mencapai efisiensi, ouput standar, dan kepastian.

Konsep rasionalitas weber dalam birokrasi memiliki tiga prinsip penting yaitu formalisasi, instrumentalime, dan otoritas legal-rasional.

Formalisasi dimaksudkan sebagai konsep yang menggambarkan sejauh mana aturan, norma, prosedur, regulasi, instruksi, komunikasi, dan pelaksanaan tugas ada dalam wujud tertulis (written form). Segala bentuk formalisasi tersebut dirancang untuk mengarahkan dan mengendalikan perilaku orang (role makes the person). Implikasi negatif dalam birokrasi adalah organisasi menjadi cenderung kaku dan tidak adaptif.

Intrumentalisme, adalah suatu konsep yang menyatakan bahwa organisasi itu mirip suatu alat atau mesin yang dirancang untuk mencapai tujuan tertentu. Ketika kita mengatakan sesuatu itu instrumen, kita melihat itu sebagai sebagai “satu alat ke suatu tujuan” (a means to an end). Weber memandang jabatan, prosedur, dan pola interaksi tidak hanya sebagai bagian pembentuk organisasi saja. Lebih dari itu,  mereka dikategorikan sebagai alat (instruments) untuk mencapai tujuan besar organisasi (ends). Implikasi negatif dari instrumentalisme adalah terjadinya penyalahgunaan tujuan, dan menjadikan alat sebagai tujuan.

Otoritas legal-rasional, yaitu otoritas yang sah (legitimate) didasarkan pada jabatan formal (dan karena itu legal, sah secara hukum tertulis). Dengan legalitas formal tersebut, anggota organisasi menjadi tidak memiliki pilihan lain, selain harus mematuhi aturan pemegang otoritas.  Implikasi negatif dari otoritas legal-rasional ini adalah adanya dominasi berlebihan, jarak kekuasaan menjadi lebar, dan terjadinya kepatuhan buta.

Weber juga menyebut birokrasi terkurung dalam sangkar besi (iron cage). Kurungan itu disebabkan oleh adanya berbagai rasionalitas yang menghasilkan berbagai aturan serba formal, kaku, dan dominan yang mengelilingi birkorasi.

Salah satu dampak rasionalitas yang penting adalah terjadinya alienasi (keterasingan) bagi individu dalam kehidupan birokrasi. Segala macam rasionalitas akhirnya membentuk seperangkat nilai-nilai maupun perilaku tertentu yang justru seringkali tidak sesuai dengan nilai-nilai yang diyakini oleh seseorang. Pada saat itulah individu menjadi terasing di dunia birokrasi.

Dengan rasionalitas ini pula mengakibatkan kultur informal sulit masuk dalam kehidupan birokrasi, karena dianggap tidak rasional dan kurang memenuhi syarat sebagai instrumen dalam pencapaian tujuan.

Adapun McDonaldisasi yang diperkenalkan oleh George Ritzer, sosiolog Amerika, merupakan sebuah afirmasi dari rasionalitas Weber. Ritzer mengatakan bahwa aspek kehidupan sosial manusia telah mengalami McDonaldisasi, yaitu segala perilaku kita selalu mengandung unsur efisiensi, kalkulasi, prediksi, dan kontrol, layaknya sebuah restoran cepat saji McDonald. Hal ini sangat relevan dengan kehidupan di birokrasi.

Dalam kehidupan birokrasi, efisiensi, kalkulasi, prediski dan kontrol selalu membayangi setiap sendi birokrasi. Hal itu tampak jelas terlihat dari sistem penganggaran, sistem kerja, sistem kinerja, dan juga sistem pengendalian dalam birokrasi.

Yang menarik dari konsep McDonaldisasi adalah adanya irasionalitas dalam rasionalitas, yaitu dampak negatif dari adanya sebuah rasionalitas. Sebagai contoh sederhana dalam kehidupan birokrasi, sering kita melihat pelayan birokrasi yang tidak ramah dalam melayani masyarakat akibat tuntutan efisiensi, adanya kemacetan lalu lintas saat pagi hari dan sore hari akibat semua pegawai berangkat dan pulang saat bersamaan berdasarkan waktu yang ditentukan.

Hal menarik lain dari McDonaldisasi adalah adanya paradoksial dari prinsip Mcdonaldisasi.

Pertama, Inginnya efisien, justru perilaku dan hasilnya tidak efisien. Sebagai contoh nyata yaitu adanya persyaratan pertanggungjawaban yang berlebihan karena keiginan efisien dan pelaksanaan keuangan yang terkendali. Sampai-sampai Presiden mengeluhkan bahwa PNS kerjanya hanya mengurus Surat Pertanggungjawaban (SPJ).

Kedua, proses dan produk inginnya terkalkulasi, namun ternyata justru input, proses  dan output tidak dapat terkalkulasi dengan baik. Salah satu akibat yang terpampang nyata adalah adanya permasalahan hutang luar negeri untuk mendanai berbagai program pemerintah yang telah terkalkulasi. Hutang  yang semakin bertambah dinilai oleh sebagian masyarakat justru sebagai sebuah kegagalan kalkulasi pemerintah.

Ketiga, keinginan memprediksi kebutuhan masyarakat justru menimbulkan banyaknya keluhan di masyarakat. Masyarakat belum merasakan kebutuhannya terpenuhi dan terlayani dengan baik. Kebutuhan masyarakat selalu bergerak dan birokrasi seringkali gagal memahami kebutuhan masyarakat tersebut.

Keempat, keinginan birokrasi untuk mengendalikan (to control) perilaku aparat masih jauh dari harapan. Terjadinya kegiatan pungutan liar, banyakanya kasus korupsi, serta keluhan Menteri PAN dan RB tentang PNS bekerja hanya untuk absen, menandai gagalnya birokrasi mengendalikan seluruh aparatnya.

Diskusi diwarnai oleh berbagai pertanyaan dan pendapat sebagai berikut:

• Kita tidak bisa menyalahkan rasionalisasi, karena kita tidak bisa menghindari rasionalisasi tersebut sebagai tanda era modern. Yang peerlu kita waspadai adalah efek buruk dari rasionalisasi. Sistem yang dibuat di birokrasi pun adalah hasil rasionalisasi, mungkin salah satu jalan keluarnya adalah sistem birokrasi yang lebih demokratis.
• Keterasingan tidak saja dirasakan oleh aparat di intern birokrasi, masyarakat di luar birokrasi pun merasakan hal yang sama. Sebagai contoh seorang yang datang ke kantor instansi pemerintah sering diabaikan dan dianggap tidak penting, meskipun tujuannya untuk meminta layanan publik yang menjadi haknya.
• Rasionalisai berlebihan dapat menciptakan dominasi. Untuk itu apakah lebih baik jika kita belajar dari street level birokrat, pada tataran ini kita menyadari bahwa di level bawah, mereka memiliki otonomi yang bisa jadi mampu melawan dominasi.
• Aturan dibuat untuk mengatur perilaku aparat, apakah ini salah? Tidak, namun aturan adalah produk dominasi yang jika kita tidak kritis maka justru akan menghambat potensi para aparat. Himbauan agar aparat memiliki komitmen dengan pelaksanaan aturan adalah wacana dominasi yang cenderung anti resitensi.
• Kita tidak bisa menafikkan rasionalisasi, bahkan di negara maju yang tingkat penympangannya relatif rendah tetap melaksanakan birokrasi dengan penuh rasionalitas. Namun perbedaannya di negara itu demokrasi mampu bersanding dengan baik dengan rasionalisasi.
• Salah satu kelemahan kita dalam membaca permasalahan di birokrasi adalah kita menganggap bahwa kehidupan birokrasi seperti ruang hampa, tidak berhubungan dengan sistem yang lain. Padahal birokrasi kita sangat dipengaruhi oleh sistem ekonomi dan politik di sebuah negara. Untuk itu, perlu kiranya kita semakin kritis terhadap lingkungan luar di sekitar birokrasi.
• Capaian kinerja optimal di birokrasi sulit untuk kita ukur, karena kebutuhan masyarakat selalu bergerak. Sehingga tipe ideal birokrasi weberain tidak pernah terwujud. Salah satu kelemahan birkrasi yang ingin mengikuti tipe idela tersebut adalah selalu menyamakan dan menyeragamkan perilaku aparat di seluruh instansi, padahal sifat, fungsi, dan kultur setiap instansi bisa saja berbeda jauh.
• Kultur di birokrasi bisa dibentuk dengan menerapkan birokrasi yang lebih demokratis. Hal itu bisa dilakukan dengan cara memperlonggar dominasi dan menerima nilai-nilai kearifan lokal masuk dalam kultur birokrasi.

Pada sesi terakhir diskusi, dapat ditarik kesimpilan bahwa:

• Birokrasi tidak dapat terbebas dari weberian, tapi mengkombinasikan rasionalisasi lama dengan prinsip baru tentang network dan demokrasi. Tidak pula berarti tidak ada dominasi, tapi lebih pada organisasi dan manajemen menjadi demokratis. Perlu diciptakan diskursus baru untuk mendukung proses demokratisasi di birokrasi.
• Prinsip demokrasi selama ini sulit dilaksanakan karena dianggap membahayakan struktur vertikal, pengembangan network menjadi tidak dinamis, hanya akan membuat fragmentasi dalam rangka kompetisi. Selain itu otoritas dan perintah tidak lagi dapat menjadi solusi.
• Tiga hal yang perlu menjadi refleksi agar birokrasi lebih manusiawi dan bernilai, yaitu tentang power, freedom, dan culture.
• Dalam power, perlu kiranya mengurangi dominasi dengan cara memperkecil jarak kekuasaan. Hirarki struktural hendaknya sebagai pembagian tugas saja, bukan sebagai sarana untuk mendominasi aparat. Birokrasi hendaknya tidak anti resistensi, karena resistensi selalu akan ada, dan justru diperlukan untuk membangun kehidupan dinamika birokrasi yang bermartabat.
• Kebebasan (freedom), akan lebih baik jika dimaknai sebagai potensi bukan sekedar otonomi. Karena jika sebagai otonomi, akan berpeluang menjadi anarki. Jika sebagai potensi justru dapat menjadi kekuatan bagi aparat dalam menyalurkan potensi kekampuan yang dimiliki.
• Dalam hal culture di birokrasi, hendaknya waspada terhadap kesesatan simbolisasi yang melahirkan identitas tertentu. Jika terjadi hal demikian, nilia-nilai mulia yang ingin dibangun justru akan memudar, akan terganti dengan simbolisasi yang penuh hipokrisi.