Putusan pengadilan negeri atas kasus Nadiem Makarim membuka ruang untuk memperdebatkan kembali kewenangan penghitungan kerugian keuangan negara.
Bayangkan, untuk membela dirinya dalam persidangan, Nadiem sampai meminta bantuan pemberian keterangan ahli dari mantan Ketua Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) 2019–2022 Agung Firman Sampurna.
Padahal, penuntut umum hanya mengandalkan pemberian keterangan ahli seorang pejabat junior dari Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), yaitu pejabat fungsional Ahli Auditor Muda.
Kehadiran Agung sebagai pemberi keterangan ahli itu menguak ‘luka lama’ tentang kewenangan penghitungan kerugian keuangan negara. Sebab, Agung pada sidang Nadiem itu menyatakan bahwa audit perhitungan kerugian keuangan negara yang dilakukan oleh ahli dari BPKP mengandung berbagai kecacatan. Ini bukan tuduhan yang main-main.
Keterangannya itu bukan sekadar pendapat seorang mantan pejabat penting di negeri ini, tetapi ia telah ‘menampar’ fondasi penting pembuktian jaksa dan hubungan kelembagaan BPKP dan BPK.
Setelah dilanda berbagai kasus tangkap tangan oleh penegak hukum, hal ini juga semakin melemahkan reputasi kelembagaan BPK di mata masyarakat, yaitu keterangan mantan pejabat paling penting BPK dapat dipatahkan ‘hanya’ oleh seorang auditor junior BPKP.
Yang menarik kemudian adalah hakim akhirnya telah menjatuhkan vonisnya, yaitu menerima angka kerugian keuangan negara sebagian dengan mengacu pada keterangan ahli dari BPKP. Bahkan, hakim mengakui kualitas hasil audit BPKP yang, katanya, metodologinya berstandar internasional.
Ini kemudian menimbulkan perdebatan serius yang berulang: Di mana sebenarnya letak kewenangan penghitungan kerugian keuangan negara di Indonesia? Apakah hakim sudah memberi jawaban yang jernih pada putusannya itu?
Siapa Sebenarnya yang Berwenang?
a. BPK Memiliki Mandat Konstitusional
Dasar hukum BPK sebagai pihak yang berwenang menghitung kerugian keuangan negara bersandar pada konstitusi, yaitu Pasal 23E UUD 1945, dan Pasal 10 ayat (1) UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK, yang secara eksplisit memberi kewenangan BPK untuk “menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara.”
Ini adalah kewenangan konstitusional yang bukan sekadar menghitung kerugian keuangan negara, tetapi juga menilai dan bahkan menetapkan kerugian negara. Lingkupnya pun luas, bukan hanya ‘kerugian keuangan negara’, tetapi juga ‘kerugian negara’.
b. BPKP adalah Auditor Intern Pemerintah
Sementara itu, BPKP adalah auditor internal Pemerintah. BPKP selama ini bekerja di bawah kewenangan Presiden, yaitu berdasarkan Peraturan Presiden. Mereka berperan sebagai Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP).
Tugas pokoknya adalah pada pengawasan intern dan bukan semata-mata pemeriksaan kerugian negara untuk kepentingan pembuktian pidana.
BPKP pada hakikatnya auditor internal pemerintah yang kemudian sering diminta untuk membuktikan kerugian kebanyakan pihak akibat kebijakan pemerintah itu sendiri.
Secara struktural, independensinya memang terbatas, tetapi ahli dari BPKP telah banyak diakui independensinya dari berbagai putusan hakim sebelumnya.
Tiga Putusan yang Saling Bertegangan
Sebelum membahas lebih lanjut, mari kita lihat berbagai putusan terkait kewenangan penghitungan kerugian keuangan negara ini.
- Pertama, Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012. Dalam putusan ini, Mahkamah Konstitusi (MK) menegaskan bahwa BPK dan BPKP masing-masing mempunyai kewenangan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Dalam putusannya ini, bahkan MK menyatakan bahwa Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) bukan hanya dapat berkoordinasi dengan BPKP dan BPK, tetapi juga dapat berkoordinasi dengan instansi lain, bahkan bisa membuktikan sendiri di luar hasil kerja dari BPKP dan BPK.
Misalnya, KPK dapat mengundang ahli, meminta bahan dari Inspektorat Jenderal, atau bahkan dari pihak-pihak lain yang dapat menunjukkan kebenaran materiil dalam penghitungan kerugian keuangan negara.
Ratio decidendi ini kemudian ditafsirkan secara ekspansif oleh penegak hukum sebagai “pintu terbuka” bagi BPKP dan bahkan bagi jaksa sendiri untuk menghitung kerugian keuangan negara.
- Kedua, SEMA Nomor 4/2016 (dikenal juga sebagai SEMA Nomor 6/2016). Mahkamah Agung melalui Lampiran SEMA 4/2016 dalam rumusan kamar pidana ini menegaskan bahwa instansi yang berwenang menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan negara adalah BPK yang memiliki kewenangan konstitusional.
Akan tetapi, SEMA tersebut juga menyatakan instansi lainnya seperti BPKP/inspektorat tetap berwenang melakukan pemeriksaan dan audit pengelolaan keuangan negara, walaupun tidak secara khusus mengakui instansi ini berwenang menyatakan atau men-declare kerugian keuangan negara.
Dalam hal tertentu, menurut SEMA tersebut, hakim bahkan berdasarkan fakta persidangan dapat menilai adanya kerugian negara dan besarnya kerugian negara.
Hal ini krusial: melakukan audit tidak sama dengan men-declare kerugian negara. Namun, SEMA tersebut tidak mengikat hakim secara absolut. Bahkan, dalam praktiknya, SEMA ini sudah lama dikesampingkan oleh para hakim dalam putusannya.
- Ketiga, Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 (9 Februari 2026): Putusan ini adalah hal paling krusial yang kerap luput dari perhatian. MK menyatakan bahwa BPK adalah ‘suatu lembaga’ yang memiliki kewenangan untuk menghitung kerugian negara, melalui putusan yang ditegaskan oleh sembilan hakim konstitusi pada 9 Februari 2026. Namun, tidak secara khusus menyatakan ‘satu-satunya lembaga’.
Putusan MK 28/2026 dibacakan pada 9 Februari 2026 — tepat di tengah-tengah persidangan Nadiem yang dimulai 5 Januari 2026. Agung Firman secara eksplisit merujuk putusan ini.
Artinya, pada saat BPKP menjadi tulang punggung pembuktian jaksa, MK baru saja menegaskan ulang bahwa BPK berwenang, tetapi tidak menyinggung secara khusus kewenangan BPKP.
Tiga Cacat Fundamental yang Diidentifikasi Agung Firman
Agung Firman menegaskan bahwa laporan hasil audit penghitungan kerugian keuangan negara dari ahli BPKP yang diajukan jaksa tidak memenuhi tiga syarat mutlak.
- Pertama, tidak dilakukan oleh lembaga audit negara yang memiliki mandat konstitusional.
- Kedua, prosedur pemeriksaan investigasinya tidak didasarkan pada adanya predikasi.
- Ketiga, metode perhitungan kerugian negara yang digunakan tidak sesuai dengan karakteristik barang yang diadakan.
Mari bedah ketiga hal itu.
Cacat Pertama — Mandat: Agung menilai pelaksana pemeriksaan investigasi dalam kasus ini bukan BPK dan bukan tenaga pemeriksa di luar BPK yang bekerja untuk dan atas nama BPK.
BPKP tidak mendapat delegasi dari BPK — ia bertindak atas permintaan Kejaksaan, bukan atas mandat BPK. Ini bukan sekadar soal formalitas: delegasi dari BPK adalah yang membuat sebuah audit punya kekuatan konstitusional.
Cacat Kedua — Predikasi (Absence of Prior Indication): Dalam kenyataannya, dua hasil audit sebelumnya — audit program bantuan peralatan TIK tahun 2020 dan tahun 2020–2022 yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal Kemendikbud serta BPKP sendiri — yang seharusnya mengungkap adanya predikasi justru tidak menemukan dan tidak mengungkap adanya kecurangan, penyimpangan, dan/atau perbuatan melawan hukum.
BPKP pada 2020 dan 2020–2022 tidak menemukan apa pun. Lalu lembaga yang sama, atas permintaan Kejaksaan, menemukan kerugian Rp1,56 triliun.
Tanpa predikasi baru yang substantif, audit investigatif tidak memiliki pijakan prosedural. Pertanyaannya: apakah yang berubah adalah faktanya, atau permintaannya?
Cacat Ketiga — Metode: Metode perhitungan kerugian negara yang sesuai dengan karakteristik barang tersebut — dalam hal ini pengadaan laptop Chromebook — adalah fair value atau nilai wajar.
BPKP menggunakan metode “rekalkulasi” yang menurut Agung tidak dikenal dalam Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN).
Agung menyoroti penggunaan metode rekalkulasi oleh ahli dari BPKP itu yang tidak dikenal dalam standar audit nasional. Menurutnya, angka kerugian yang muncul bersifat asumtif dan tidak membuktikan adanya kerugian negara yang nyata dan pasti.
Siapa yang Menghitung CDM?
Dari total Rp2,1 triliun kerugian negara yang didakwakan, angka itu terdiri dari Rp1,56 triliun dari pengadaan laptop Chromebook sesuai dengan hasil audit BPKP serta US$44,05 juta atau setara Rp621,38 miliar dari pengadaan Chrome Device Management (CDM).
CDM tidak dihitung oleh BPKP. Jaksa menghitungnya sendiri, dengan logika bahwa CDM “tidak diperlukan dan tidak bermanfaat” sehingga seluruh nilainya adalah kerugian.
Berdasarkan UU Nomor 16/2004 dan UU Nomor 30/2002, Kejaksaan dan KPK bukan lembaga negara yang secara khusus memiliki kewenangan melakukan perhitungan kerugian keuangan negara.
Perhitungan kerugian keuangan negara yang dilakukan oleh Kejaksaan atau KPK bisa diposisikan sebagai upaya pra-audit atau perhitungan internal untuk memperkuat penyidikan, yang tidak dapat secara otomatis dijadikan dasar untuk menetapkan status hukum seseorang atau untuk dijadikan alat bukti di persidangan.
Respons Jaksa
Dalam persidangan, jaksa penuntut umum sempat menyebut keterangan Agung Firman sebagai ahli tidak independen dan tidak netral, lantaran hanya untuk mematahkan secara individu laporan hasil audit penghitungan kerugian keuangan negara yang dibuat oleh ahli dari BPKP.
Serangan ad hominem terhadap independensi ahli dari BPKP itu adalah argumentasi yang lemah secara substantif. Agung Firman sendiri membantah dan menyatakan tidak memiliki konflik kepentingan dalam memberikan keterangan.
Argumen jaksa yang lebih kuat sebenarnya adalah yurisprudensi — ahli dari BPKP telah dipakai selama puluhan tahun dan hakim Tipikor sudah berulang kali menerimanya.
Legitimasi ahli dari BPKP dalam perhitungan kerugian keuangan negara juga sudah sering digugat, tetapi mayoritas putusan hakim mengakui hasil penghitungan dari ahli BPKP.
Menghukum Lewat Dakwaan Subsider
Ini bagian paling yang perlu dicermati bersama ke depan. Hakim menyatakan dakwaan primer jaksa tidak terbukti, tetapi menyatakan Nadiem bersalah sebagaimana dakwaan subsider, yakni melanggar Pasal 604 juncto Pasal 18 UU Tipikor.
- Dakwaan primer (Pasal 603 — korupsi yang memperkaya diri/orang lain) mensyaratkan pembuktian kerugian negara yang nyata dan pasti secara langsung terhubung ke perbuatan pelaku.
- Dakwaan subsider (Pasal 604 — penyalahgunaan wewenang) lebih menekankan pada arah kebijakan dan niat menguntungkan korporasi, bukan pada angka kerugian.
Ini secara implisit mengakui kelemahan pembuktian kerugian negara, tetapi dengan menggunakan dakwaan subsider, hakim tidak perlu bergantung penuh pada validitas angka hasil penghitungan ahli dari BPKP sebagai syarat mutlak pemidanaan.
Kausalitas yang perlu dibuktikan bergeser dari “berapa besar uang negara yang hilang dan mengalir ke Nadiem” menjadi “apakah Nadiem menyalahgunakan wewenang dengan tujuan menguntungkan korporasi.”
Implikasi ke Depan
Ada tiga implikasi yang akan melampaui perkara Nadiem ke depan. Pertama, dilema kapasitas. Jika terus dipaksakan menggantungkan kepada ahli dari BPK, rata-rata perhitungan kerugian keuangan negara oleh ahli dari BPK untuk perkara korupsi yang sederhana saja paling cepat lima bulan, bahkan ada yang hampir satu tahun.
Seluruh ekosistem penegakan hukum Tipikor nantinya akan tersandera. Sebab, BPK tidak memiliki kapasitas forensik untuk menangani ratusan perkara korupsi per tahun yang saat ini banyak bergantung pada ahli dari BPKP dan instansi lainnya.
Kedua, masalah independensi struktural. BPKP bertanggung jawab kepada Presiden. Ketika ia diminta oleh Kejaksaan — yang juga di bawah eksekutif — untuk mengaudit kebijakan pihak yang juga di bawah Presiden, lingkaran ketidakindependenan ini tertutup rapat.
Ini sebenarnya bukan sekadar membahas kasus Nadiem, tetapi pembahasan desain kelembagaan yang problematik untuk penegakan hukum korupsi ke depan.
Ketiga, preseden bagi banding. Argumen kewenangan ahli dari BPK versus ahli BPKP ini akan terus menjadi salah satu ground banding bagi penasihat hukum.
Pengadilan tinggi dan MA juga tidak bisa mengabaikannya begitu saja, seperti hakim Tipikor tingkat pertama. Ini akan berisiko menjadi titik balik — setidaknya pada angka uang pengganti, jika tidak pada pemidanaannya sendiri.
Penutup
Kasus Chromebook Nadiem Makarim mengungkap dengan gamblang keretakan konstitusional dan ‘luka lama’ yang disembunyikan di balik pragmatisme penegakan hukum.
Kenyataannya, sistem pemberantasan korupsi Indonesia telah bertahun-tahun bergantung pada ahli dari BPKP yang de facto merupakan lembaga penghitung kerugian keuangan negara walaupun secara de jure konstitusi menempatkan peran ini lebih jelas kepada BPK.
Pilihan hakim dalam kasus Nadiem — menggunakan dakwaan subsider dan mereduksi ketergantungan pada angka hasil penghitungan ahli dari BPKP — adalah solusi pragmatis yang menyelesaikan masalah sesaat, tapi tidak menyelesaikan masalah sistemis di masa depan.
Selama tidak ada jawaban yang otoritatif tentang ‘siapa saja’ yang berhak menghitung kerugian keuangan negara di tengah kelemahan BPK yang tidak memiliki kapasitas audit forensik yang memadai, maka setiap perkara korupsi besar di Indonesia akan menghadapi perdebatan yang sama.***
0 Comments