Perdebatan kembali muncul apakah kita mesti berorientasi pada peraturan (rules-oriented) atau berorientasi pada kinerja (performance-oriented). Perdebatan ini sebenarnya masih relevan dengan ‘kegalauan’ Presiden Jokowi. Jokowi berulangkali menyatakan bahwa organisasi sektor publik di Indonesia lebih banyak menggerakkan sumber dayanya untuk mengurusi hal-hal yang bersifat administratif daripada hal-hal yang bisa dirasakan langsung oleh masyarakatnya (citizens).

Di berbagai kesempatan Jokowi juga menyatakan bahwa para pegawai sektor publik atau aparatur sipil negara (ASN) cenderung terperangkap dengan urusan  ‘SPJ’. Jelasnya, para pegawai sektor publik terlalu disibukkan untuk mengumpulkan, mengecek, dan mengesahkan bukti-bukti administratif. Mereka kemudian menghabiskan waktu kerjanya untuk melaporkan bukti-bukti tersebut.

Karena banyaknya pekerjaan yang bersifat administratif ini, para pegawai sektor publik—baik di tingkat pusat maupun daerah—sangat disibukkan dengan berbagai berkas pertanggungjawaban. Kesibukan ini sangat kasat mata pada akhir atau awal tahun. Bahkan, mereka sering lembur untuk menyelesaikan berbagai pekerjaan yang bersifat administratif tersebut.

Apa yang menjadi kegalauan Jokowi sebenarnya juga sudah berulang kali menjadi kegalauan para pegawai sektor publik. Anehnya, kita belum melihat tindak-lanjut yang nyata atas kegalauan tersebut. Bahkan, bisa dikatakan pekerjaan para pegawai sektor publik yang bersifat administratif belakangan ini bukannya semakin menurun, tetapi malah semakin menumpuk.

Sebagai contoh, dalam peraturan Badan Kepegawaian Negara terbaru, untuk sekedar mengajukan cuti saja, pegawai negeri sipil (PNS) mesti mengisi berbagai formulir. Padahal, sebenarnya, permintaan cuti ini bisa diajukan dan dijawab dengan surat elektronik (email).

Pada tataran akademik, kegalauan tentang bertumpuknya pekerjaan administratif pegawai sektor publik sebenarnya sudah menjadi perhatian. Sebagai contoh, Hyndman et al. (2014) menyatakan bahwa alih-alih menciptakan efisiensi, berbagai program reformasi sektor publik malah menciptakan lapisan endapan (sediment) baru.

Akibatnya, organisasi sektor publik sering mesti mengimplementasikan berbagai sistem baru yang terduplikasi dengan berbagai sistem lama. Jarang sekali berbagai sistem baru itu menggantikan sistem lama. Karenanya, tidak aneh jika banyak sistem di suatu organisasi menjadi tidak terintegrasi dan terkoordinasi dengan baik (Otley, 2016). Berbagai sistem ini sering tidak terkoneksi dan akhirnya berjalan sendiri-sendiri.

Walaupun pegawai sektor publik sering mengeluhkan kondisi ini, mereka tidak bisa berbuat banyak. Akhirnya, mereka hanya sekadar menjalankan berbagai sistem tersebut sebagai sebuah ‘ritual’, tanpa peduli apakah berbagai sistem tersebut dapat memberikan nilai tambah bagi organisasi. Hal ini disebut sebagai tindakan ‘transaksional’ yang tidak dapat membangun relasi atau rasa keterikatan pegawai sektor publik dengan organisasinya (Agyemang & Broadbent, 2015).

Tidaklah aneh jika kemudian berbagai sistem ini tidak membentuk kultur organisasi sektor publik. Kemudian, alih-alih mengubah kultur organisasi sektor publik, yang terjadi adalah pegawai sektor publik disibukkan dengan penyusunan laporan keuangan (LK) dan laporan kinerja instansi (LAKIN) yang berakhir seremonial dengan pemberian award dari politisi.

Lagi-lagi tidaklah aneh jika kemudian berbagai sistem yang sudah dikenalkan di organisasi sektor publik tidak berhasil menurunkan korupsi. Kita bisa melihat begitu banyak organisasi publik yang mendapatkan award dari keberhasilan mereka menyusun LK dan LAKIN, tetapi malah ‘tertangkap tangan’ oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK).

Menggunakan Sistem Pengendalian Secara Stratejik

Pertanyaannya kemudian: Bagaimana agar organisasi sektor publik di Indonesia bisa lebih memberikan manfaat bagi masyarakatnya?

Sebenarnya, pertanyaan ini bisa dijawab jika organisasi sektor publik menggunakan sistem pengendalian secara stratejik. Organisasi sektor publik di Indonesia juga telah cukup lama mengenal sistem pengendalian ini, yaitu dengan dipromosikannya sistem pengendalian internal pemerintah (SPIP) dengan Peraturan Pemerintah (PP) nomor 60 tahun 2008.

Sayangnya, karena lebih banyak dikenalkan oleh para profesional keuangan dan akuntansi, melalui para auditornya, sistem pengendalian di Indonesia lebih dominan dibicarakan dengan pendekatan risiko (risk-based controls). Paradigma mereka adalah sistem pengendalian mesti dimulai dengan melihat risiko (risk), kemudian menyiapkan sistem pengendalian yang mesti diterapkan (controls), dan dengan harapan akhir akan tercipta good governance.

Ketika sistem pengendalian sekadar dilihat dengan pendekatan risiko, maka sistem pengendalian cenderung menjadi hal yang menakutkan, berburuk sangka. Sebab, pendekatan ini berbasis rasionalitas ekonomi dimana manusia diasumsikan cenderung akan menguntungkan dirinya sendiri (self-interest).

Dalam dunia akademik, pengendalian dengan cara pandang ini dikenal sebagai penggunaan sistem pengendalian secara ‘negatif’ (negative control) (Ferreira & Otley, 2009). Sistem pengendalian ini mengandalkan sistem-sistem yang mengatur anggota organisasi dalam bertindak (boundary systems) (Simons, 1995).

Sehari-hari, pengendalian semacam ini sangat kental sekali di sektor publik Indonesia, baik dalam skala nasional ataupun daerah. Sebagai contoh, belakangan ini kita melihat reformasi sektor publik dimaknai dengan mengatur para pegawai untuk tidak boleh datang terlambat dan tidak boleh pulang lebih cepat. Mereka yang terlambat datang atau pulang lebih cepat akan mendapatkan hukuman (punishment) berupa pemotongan dari basis tunjangan kinerja (remuneration benefits) mereka setiap bulannya.

Mekanisme ‘penundukan’ para pegawai sektor publik ini sangat populer di Indonesia dengan memanfaatkan mesin kehadiran biometrik (biometric attendance machines). Anehnya, organisasi sektor publik yang sudah menerapkan mesin ini dianggap berhasil dan telah melewati milestone reformasi sektor publik.

Yang terjadi kemudian mesin ini telah menjadi ‘berhala’ yang disembah oleh para pegawai ketika datang pagi dan pulang sore. Berhala ini jauh lebih ‘diperhatikan’ dan ‘dihormati’ daripada atasan atau manajemen organisasi sektor publik. Buktinya, ketika mesin ini dengan bodohnya gagal mengidentifikasi waktu secara tepat, para pegawai akan melakukan komplain kepada manajemen organisasi sektor publik. Tentu saja, manajemen organisasi pun dibuat galau dengan kebodohan mesin tersebut.

Yang terjadi kemudian dengan pemasangan mesin ini adalah organisasi sektor publik bukannya semakin berkinerja, tetapi malah menciptakan ‘kepalsuan’ seolah-olah mereka telah berkinerja.  Kepalsuan ini terjadi karena para pegawai sektor publik kini berada dalam ‘mimpi buruk’ jika terlambat datang kantor atau pulang lebih cepat. Untuk memanipulasinya, mereka kemudian melakukan ‘perlawanan’ secara simbolik, yaitu mereka setiap hari datang ke kantor dan pulang tepat waktu, tetapi tidak peduli apakah mereka menghasilkan sesuatu bagi organisasi dan masyarakatnya.

Jika ingin menjadikan sistem pengendalian lebih berperan di organisasi publik, manajemen puncak dan para auditor sektor publik mestinya berpikir secara integratif dengan mendorong organisasi sektor publik  untuk menggunakan tidak hanya satu sistem pengendalian, tetapi empat sistem pengendalian yang dikenal sebagai pengungkit pengendalian (levers of control) (Simons, 1995).

Intinya, sebagaimana tampak pada Gambar 1, organisasi sektor publik mesti menelaah strategi organisasi dengan melihat sistem pengendalian tidak saja sebagai ‘rem’ (control), tetapi juga sebagai ‘gas’ (enabler) yang dapat menggerakkan anggota organisasi mencari ide atau memecahkan masalah untuk mencapai tujuan stratejik organisasi (organisational strategic objectives) (Mundy, 2010).

Gambar 1. Empat Pengungkit Pengendalian. Sumber “Control in an Age of Empowerment” oleh Simons (1995), diakses dari Harvard Business Review. Hak Cipta dipegang oleh Harvard Business Publishing.

Dalam bahasa sederhananya, selain menerapkan sistem-sistem pengendalian yang dapat mengatur apa saja yang tidak boleh dilakukan anggota organisasi, organisasi publik juga mesti menerapkan pengendalian secara ‘positif’ (positive control). Sebab, banyak anggota organisasi publik yang memiliki idealisme dan membawa nilai-nilai yang dapat membentuk nilai-nilai inti (core values) suatu organisasi.

Sebagai contoh, sebelum merdeka, banyak pendahulu kita yang mempunyai nilai-nilai kejuangan (altruism). Nilai-nilai ini membuat mereka berani melawan kolonialis dan mengutamakan kepentingan yang lebih besar daripada kepentingan kelompok atau kepentingan pribadi mereka. Nilai-nilai ini bisa membentuk nilai-nilai inti suatu organisasi yang tertuang dalam visi dan misi organisasi (Ferreira & Otley, 2009).

Karenanya, organisasi sektor publik mesti mengoptimalkan sistem pengendalian yang dapat mengaktualisasikan idealisme dan nilai-nilai yang dibawa anggota organisasi. Ringkasnya, organisasi sektor publik perlu mengoptimalkan sistem pengendalian secara positif dengan memanfaatkan ‘keyakinan’ para anggota organisasi (belief systems).

Pada cara pandang ini, kita mesti memiliki asumsi bahwa manusia sebagai anggota organisasi juga mempunyai kecenderungan untuk berbuat baik. Sebagai contoh, jika kembali ke tunjangan kinerja tadi mestinya kita tidak hanya menghukum (punish) anggota organisasi dengan memotong tunjangan kinerja mereka yang terlambat atau pulang cepat, tetapi memberikan penghargaan (reward) kepada mereka yang menghasilkan sesuatu, produktif, berkinerja, atau memberikan nilai tambah bagi organisasi dan masyarakatnya.

Pada penggunaan sistem pengendalian kedua ini, manajemen puncak dan auditor sektor publik mestinya terlibat dalam usaha bagaimana agar visi dan misi organisasi sektor publik tercapai. Mereka tidak hanya mampu ‘menunjuk hidung’ kesalahan anggota organisasi, tetapi mesti mau memikirkan usaha-usaha apa yang mesti dilakukan oleh anggota organisasi agar visi dan misi suatu organisasi sektor publik bisa tercapai.

Selain itu, agar sistem pengendalian bisa digunakan secara stratejik, organisasi sektor publik mestinya tidak hanya menggunakan sistem  pengendalian secara evaluatif atau untuk mendiagnosis (diagnostic control), tetapi juga menggunakan sistem pengendalian secara interaktif. Artinya, organisasi sektor publik mesti menggunakan sistem pengendalian diagnostik (diagnostic control systems) dan juga sistem pengendalian interaktif (interactive control systems).

Sistem pengendalian diagnostik adalah penggunaan sesaat, yaitu dengan melihat apakah target pada indikator kinerja kritikal (critical performance variables) telah tercapai.  Sistem pengendalian ini cenderung pasif, yaitu suatu organisasi baru mengambil tindakan jika ada perbedaan antara target dan realisasi. Penggunaan sistem pengendalian semacam ini baru pada tahap menggunakan informasi pengendalian untuk kepentingan umpan balik (feedback) atas kejadian masa lalu.

Di sisi lain, sistem pengendalian interaktif melihat ke masa depan (feed-forward), yaitu membantu organisasi dan manajemen puncak dalam mengantisipasi ketidakpastian lingkungan strategik (strategic uncertainties). Dengan demikian, organisasi sektor publik bisa lebih tanggap dan cepat dalam merespon kebutuhan masyarakat.

Penggunaan keempat sistem pengendalian yang integratif ini di Indonesia masih jauh dari ideal. Sebab, tantangan utamanya, agar organisasi sektor publik di Indonesia dapat menggunakan sistem pengendalian secara interaktif, hubungan kerja di organisasi sektor publik mesti berubah dari tadinya masih dominan hirarkikal menjadi egalitarian.

Hubungan antar anggota organisasi yang egalitarian ini akan memungkinkan anggota organisasi men-challenge formal intended strategies dan mendorong berkembangnya emergent strategies (Mintzberg, 1978). Dengan demikian, organisasi sektor publik bisa lebih fleksibel beradaptasi dengan lingkungannya dan cepat menanggapi kebutuhan masyarakat dan politisi yang sering berubah.

Kegagalan organisasi dalam menggunakan keempat sistem pengendalian secara stratejik di Indonesia mengakibatkan banyak organisasi sektor publik di Indonesia yang sekadar mengkopi ulang kebijakan dan strategi lama untuk dijadikan kebijakan dan strategi baru. Secara mudahnya, kita bisa melihat tidak banyak organisasi sektor publik di Indonesia yang secara substantial berhasil mengubah kebijakan dan strategi mereka di dokumen perencanaannya walaupun rejim sudah berganti beberapa kali setelah reformasi.

Jika Presiden Jokowi ingin lebih menjadikan organisasi sektor publik di Indonesia memberikan manfaat bagi masyarakat dan terhindar dari pekerjaan administratif, maka ia mesti mendorong organisasi sektor publik menggunakan keempat sistem pengendalian tersebut. Jika Jokowi bisa melakukannya, maka ia akan meninggalkan legacy yang akan dikenang oleh generasi penerusnya, di mana hal itu belum begitu berhasil dilakukan oleh beberapa pendahulunya. ***

*) Tulisan ini adalah pandangan pribadi dan tidak mewakili pandangan lembaga tempat penulis bekerja atau lembaga lain.

 

 

Rudy M. Harahap ▲ Active Writer

Penulis adalah Doctor of Philosophy (PhD) dari Auckland University of Technology (AUT), New Zealand, setelah berhasil mempertahankan tesis PhD dengan judul “Integrating Organisational and Individual Level Performance Management Systems (PMSs) within the Indonesian Public Sector”. Ia adalah penerima beasiswa "the New Zealand ASEAN Scholarship Award 2014" dari New Zealand Ministry of Foreign Affairs and Trade (MFAT). Ia terbuka untuk berdiskusi dan dapat dihubungi melalui email [email protected] Profilnya dapat diakses dari https://www.aut.ac.nz/profiles/rudy-m.-harahap.

error: