Sulitnya Menerapkan Aturan Perlindungan Alih Fungsi Lahan Pertanian

Undang-Undang tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B) untuk mengendalikan alih fungsi lahan pangan telah ada sejak tahun 2009. Begitu pula peraturan daerah (Perda) tentang hal yang sama di Jawa Barat telah diterbitkan pada tahun 2010.

Di Kabupaten Tasikmalaya, tempat saya bekerja, perda tentang LP2B telah disahkan pada tahun 2016 tapi alih fungsi lahan pertanian tetap terjadi. Upaya perlindungan oleh pemerintah masih jalan di tempat. Permasalahan yang dibahas olmeh instansi terkait masih itu-itu saja. Tidak ada perkembangan berarti. Belum ada program dan kegiatan nyata.

Dua hari sebelum artikel ini ditulis, saya berdiskusi dengan salah seorang kepala seksi di Dinas Pertanian. Menurutnya, pada tahun 2021, Dinas Pertanian akan mendata sawah untuk mengetahui berapa luas baku sawah sebenarnya di Kabupaten Tasikmalaya dan berapa hektar yang akan dilindungi sebagai LP2B.

Berdasarkan hasil diskusi dengan pejabat tersebut juga terungkap bahwa di tingkat Provinsi Jawa Barat dan Kementerian Pertanian serta Kementerian ATR/BPN tema bahasan masih belum berubah dari tahun 2014: Berapa hektar dan di mana saja lokasi LP2B di Kabupaten Tasikmalaya?

Saya kebetulan ikut membidani lahirnya Perda Kabupaten Tasikmalaya Nomor 4 Tahun 2016 tentang LP2B. Ikut pula terlibat dalam persiapan pemetaan lahan sawah pada tahun 2014 dan penyusunan naskah akademis tahun 2015.

Sebetulnya, dengan terbitnya perda tersebut pemerintah daerah sudah dapat berjalan lebih jauh lagi dalam melindungi LP2B. Namun, kenyataannya tidak demikian. Ternyata tidak mudah mengaplikasikan sebuah perda. Banyak faktor yang bisa diduga menjadi penyebabnya.

Menurut saya, salah satu faktor penyebabnya adalah masih adanya mispersepsi dan miskonsepsi pemangku kepentingan terhadap LP2B. Mengenai hal ini saya telah menulis artikel yang dipublikasi dalam sebuah Jurnal Ilmu Komunikasi.

Makalah dalam versi Bahasa Inggris telah diterbitkan pula dalam Working Paper Bappenas. Para pembaca bisa lebih lengkap menyimak analisis saya mengenai topik ini dalam kedua artikel tersebut.

Hanya Bila Lahan Dibebaskan

Ada persepsi di kalangan birokrat yang seringkali diungkapkan bahwa alih fungsi lahan pertanian baru bisa benar-benar dicegah bila pemerintah membebaskan lahan tersebut. Pendapat ini sering mengemuka disertai seloroh adagium berbahasa sunda: “sawah-sawah dewek, kumaha dewek. Naha pamarentah pipilueun?”

Ungkapan berbahasa sunda itu kurang lebih artinya: “Ini sawah saya. Terserah saya. Mengapa pemerintah ikut campur?” Pandangan ini menyiratkan pesimisme terhadap kapabilitas pemerintah dalam mengendalikan alih fungsi lahan yang notabene adalah hak milik perorangan.

Persepsi ini seolah dikonfirmasi oleh kebijakan pemerintah Kota Bandung yang membebaskan 32,8 ha lahan sawah di Kecamatan Cibiru dan ditetapkan sebagai Lahan Sawah Abadi Kota Bandung. Sebagai sebuah “etalase” atau simbol keberpihakan pemerintah daerah terhadap ketahanan pangan jelas kebijakan ini positif dan layak diapresiasi.

Keberadaan sawah abadi tersebut, sebagaimana diungkapkan humas Pemkot Bandung, lebih ditekankan sebagai wahana eduwisata, bukan sebagai upaya memenuhi kebutuhan pangan Kota Bandung secara mandiri (swasembada) yang jelas tidak akan memadai. Selain sulit (untuk tidak mengatakan tidak mungkin), pembebasan lahan untuk produksi pangan menyalahi esensi pemerintah sebagai sektor publik.

Kerumitan Regulasi

Masalah lainnya adalah dalam hal penetapan LP2B. Peraturan Pemerintah mewajibkan daerah untuk menetapkan Kawasan Pertanian Pangan Berkelanjutan (KP2B) dalam Perda Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) dan menetapkan LP2B dalam Perda Rencana Detail Tata Ruang (RDTR). Lalu buat apa ada Perda LP2B? Hal ini sering menimbulkan kebingungan di daerah.

Misalnya di Kabupaten Temanggung. Seperti diberitakan media masa pada Februari 2015, Pansus DPRD menyampaikan temuan bahwa tiga desa di Kecamatan Kranggan, yakni Nguwet, Badran, dan Bengkal, ditetapkan sebagai KP2B pada Perda No. 2 Tahun 2014 tentang LP2B.

Padahal, lokasi yang sama ditetapkan dalam Perda No 1 Tahun 2012 tentang RTRW sebagai kawasan Industri. Muryono (2016) menghitung masih ada ketidaksesuaian sebesar 10,55% antara Perda RTRW dan Perda LP2B di Kabupaten Temanggung. Akhirnya, pada tahun 2017 diterbitkan Perda No. 4 tentang Perubahan Perda No. 2/2012 tentang LP2B. Ada perbedaan konsepsi apakah Perda LP2B merupakan perda spasial atau sektoral.

Kabupaten Tasikmalaya memandang perda LP2B sebagai perda sektoral bukan spasial. Karena memang aturan perundangan di atasnya mengamanatkan penentuan lokasi LP2B (cukup) ditetapkan dalam perda Tata Ruang (RTRW dan RDTR).

UU 41/2009 tentang LP2B sendiri merupakan amanat UU sebelumnya yaitu UU No.26/2007 tentang Penataan Ruang. Sehingga, penerjemahannya di daerah diwujudkan dalam Perda Tata Ruang. Perda Tata Ruang hanya mengatur di mana kawasan lindung, kawasan budidaya, kawasan permukiman, kawasan industri, temasuk di dalamnya kawasan LP2B.

Upaya perwujudan ruang agar sesuai dengan rencana tata ruang diserahkan kepada instansi sektoral dengan instrumen perizinan dan perencanaan pembangunan sektoral. Pada tahap upaya perwujudan ruang inilah perda tentang LP2B diperlukan.

Perda LP2B tidak menjawab pertanyaan “di mana dan berapa luas” LP2B di suatu daerah, melainkan menjawab “bagaimana” melindungi LP2B agar tidak beralih fungsi.

Dengan prespektif demikian tidak akan ada tumpang tindih antara perda LP2B dengan perda tata ruang. Keduanya bersifat komplementer bukan substitusi. Akan tetapi sampai saat ini masih ada yang mempersepsikan bahwa perda LP2B sebagai aturan spasial sehingga masih ada yang bertanya kepada penulis: “Berapa luas LP2B di Kabupaten Tasikmalaya berdasarkan Perda LP2B?”

Antara Pernyataan dan Pertanyaan

Penetapan suatu lokasi sebagai LP2B dalam sebuah perda tidak berarti serta merta alih fungsi dapat dicegah. Yang muncul di benak birokrat ketika suatu lokasi ditetapkan sebagai kawasan LP2B dalam perda RTRW atau RDTR bukanlah sebuah pernyataan hukum: “Kawasan ini dilarang untuk beralih fungsi. Kalau beralih fungsi berarti melanggar hukum”, melainkan sebuah pertanyaan: “Insentif apa yang harus diberikan pada lokasi ini agar nantinya tidak beralih fungsi?”

Pertanyaan ini kemudian diformulasikan menjadi sebuah rencana program yang diwujudkan dalam dokumen perencanaan pembangunan, baik RPJMD, Renstra OPD, maupun RKPD.

Persepsi lain yang sering menimbulkan polemik adalah seolah ada keharusan bahwa penetapan LP2B dalam Tata Ruang harus seluas mungkin sebagai simbol keberpihakan pemerintah daerah terhadap ketahanan pangan. Birokrat dari instansi pertanian umumnya berjuang dengan keras agar kalau bisa semua lahan sawah di daerahnya ditetapkan sebagai LP2B.

Hal ini didasari dengan anggapan bahwa alokasi anggaran pembangunan pertanian dari kementerian akan diproporsionalkan dengan luasan LP2B. Semakin luas LP2B di suatu daerah maka semakin besar pula anggaran pembangunan pertanian di daerah tersebut, dan sebaliknya. Ada pula kekhawatiran bahwa alokasi pupuk bersubsidi di kabupaten kota juga akan disesuaikan dengan luasan LP2B yang ditetapkan perda.

Persepsi di atas menurut saya keliru. Peta tata ruang (termasuk di dalamnya penetapan LP2B) relevan digunakan sebagai instrumen perizinan. Akan tetapi ia tidak relevan digunakan sebagai instrumen perencanaan pembangunan sektoral (pertanian).

Peta Tata Ruang

Peta tata ruang merupakan peta rencana berperspektif 20 tahun, bukan peta penggunaan lahan eksisting. Rencana pembangunan pertanian pangan yang berdurasi tahunan bahkan caturwulanan (untuk tanaman padi) tidak relevan menggunakan instrumen peta rencana berdurasi 20 tahunan.

Dalam peta tata ruang dapat terjadi suatu lokasi yang eksistingnya lahan sawah dikategorikan sebagai kawasan lindung karena berada pada sempadan sungai, sempadan laut, kawasan rawan gerakan tanah, kawasan rawan bencana gunung api, atau bahkan dapat berstatus sebagai kawasan hutan.

Lahan sawah berstatus kawasan lindung sejatinya sudah terlindungi karena mutlak terlarang beralih fungsi tanpa diberi status kawasan LP2B. Dalam kasus lain dapat terjadi pula lahan eksisting sawah ditetapkan sebagai rencana pola ruang kawasan permukiman, perdagangan, atau perindustrian; karena peta tata ruang adalah peta rencana 20 tahun yang akan datang.

Terlepas dari status suatu lokasi dalam tata ruang, selama eksisting lahan tersebut berfungsi sebagai kawasan pangan (sawah) maka birokrat di instansi sektor pertanian dapat menjadikannya sebagai lokasi pembangunan. Irigasinya dapat diperbaiki dan kelompok taninya dibina. Kebutuhan pupuknya dihitung dan diusulkan mendapat subsidi. Dan yang terpenting hasil panen dan produksinya tetap dihitung dalam statistik pertanian bulanan.

Epilog

Menurut saya sudah saatnya pemerintah daerah (Dinas Pertanian) melangkah lebih jauh untuk menjalankan program-program yang dapat mencegah alih fungsi lahan. Tidak terus berkutat menentukan di mana lokasi dan berapa luas LP2B dan terjebak pada status suatu lahan sawah dalam tata ruang.

Kesimpulan sementara saya adalah betapa sulitnya menerapkan aturan perlindungan alih fungsi lahan pertanian, yang bahkan dimulai dari perbedaan persepsi dan konsepsi birokrat pelaksananya. Beberapa persepsi dan konsepsi yang menurut saya kurang tepat telah coba diluruskan dalam artikel ilmiah yang saya tulis.

Sangat mungkin persepsi dan konsepsi yang saya tuliskan juga mengandung kelemahan dan kekeliruan. Dalam hal ini, saya terbuka untuk mendiskusikannya.

---