Reviu Liar atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018

Tulisan ini saya dedikasikan untuk salah satu rekan terbaik saya, Alm. Sunu S. S., eks Pokja ULP Kabupaten Belitung Timur

—-

 Prolog

Pengadaan barang dan jasa yang “merdeka” dapat diartikan sebagai proses untuk memperoleh barang/jasa yang dibutuhkan, sesuai dengan prosedur pengadaan yang teruji, praktik tata kelola pengadaan yang terbaik, serta terbebas dari berbagai ancaman atau intervensi para pemilik kewenangan.

Beberapa pengalaman yang saya jumpai di lapangan menunjukkan masih adanya “gagal paham” dalam pengadaan yang menghinggapi para pihak eksternal dan masyarakat awam pada umumnya. Gagal paham itu pada akhirnya membelenggu dan menjajah nurani para pengelola pengadaan. Gagal paham itu terjadi karena adanya penggunaan konsepsi yang tidak tepat dalam mengukur sebuah praktik yang sebetulnya justru sudah relevan dengan best practice.

Peraturan presiden (perpres) terbaru tentang pengadaan barang/jasa, yaitu Perpres Nomor 16 Tahun 2018, baru saja terbit. Saya mencoba memberikan penekanan penting di beberapa poin, terkait dengan hal-hal yang membuat gagal paham pada proses pengadaan barang/jasa selama ini.

Jebakan Harga Paling Murah

Saat ini, masih ada pemahaman umum yang berkembang di masyarakat atas ketentuan lama tentang pengadaan barang/jasa yang masih saja terjebak pada harga terendah atau harga paling murah.

Selama ini, tujuan pengadaan barang/jasa instansi pemerintah cenderung kurang berkorelasi dengan tujuan instansinya. Pengadaan dibangun tidak dalam kerangka perencanaan jangka panjang instansi, tetapi hanya dalam kerangka berpikir jangka pendek yaitu memperoleh barang dan jasa dengan harga yang paling murah.

Pengadaan barang dan jasa yang terjebak pada harga yang paling murah hanya akan melahirkan kenyamanan jangka pendek. Kenyamanan yang diukur dengan bebas dari pertanyaan auditor, kecurigaan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) jadi-jadian, atau kecurigaan aparat penegak hukum.

Jika kita menggunakan nalar sehat, maka setiap upaya yang dilakukan akan mengandung konsekuensi pengorbanan termasuk biaya yang harus ditanggung. No pain no gain, begitu banyak orang mengisitilahkan. Apabila pelanggan menghendaki layanan premium, maka harga dan biaya yang mesti disiapkan pun harus memadai.

Apabila organisasi menghendaki barang pabrikan yang andal, maka harganya pun juga bukan harga barang standar. Apabila organisasi menghendaki konsultan dengan reputasi internasional, maka organisasi tersebut dapat menggunakan standar biaya yang berjenis non Standar Biaya Minimal (SBM). Apabila organisasi membutuhkan bangunan gedung yang bagus, maka tentunya tidak tepat bila menggunakan standar harga lokal semata.

Dalam ketentuan perpres terbaru, seluruh pelaku pengadaan mendapatkan penegasan yang lebih memadai mengenai tujuan dari sebuah pengadaan: “Menghasilkan barang/jasa yang tepat dari setiap uang yang dibelanjakan, diukur dari aspek kualitas, jumlah, waktu, biaya, lokasi, dan penyedia (Pasal 4 huruf a).”

Konsep yang dianut oleh regulasi terbaru tersebut adalah konsep value for money. Konsep ini merupakan konsep pengukuran kinerja yang menurut Mardiasmo diukur berdasarkan input, output, sasaran antara, dan dampak.

Konsep ini tetap bicara ekonomis dan efisien, tetapi tidak memiliki maksud sekadar menghemat anggaran. Konsep ini lebih menitikberatkan hasil pekerjaan memiliki nilai (value) yang manfaatnya dapat benar-benar dinikmati oleh masyarakat. Dengan kata lain, anggaran yag dilaksanakan sedapat mungkin memiliki dampak optimal bagi masyarakat.

Penjajahan Pelelangan/Seleksi Umum

Pemahaman umum masyarakat awam tentang pengadaan barang/jasa menyatakan bahwa jika nilai pekerjaan sudah di atas 200 juta rupiah, maka pekerjaan mesti dilaksanakan dengan pelelangan/seleksi umum.

Di masa lalu, bunyi norma dalam regulasi pengadaan bisa menimbulkan kegalauan luar biasa bagi para pengelola pengadaan. Misalnya, dalam salah satu pasal regulasi yang lama dinyatakan bahwa “Pemilihan penyedia barang/pekerjaan konstruksi/jasa lainnya pada prinsipnya dilakukan melalui metode pelelangan umum dengan pascakualifikasi”. Atau, dalam pasal yang lain dinyatakan “Pemilihan penyedia jasa konsultansi pada prinsipnya dilakukan melalui metode seleksi umum.”

Walaupun dalam regulasi tersebut juga dijelaskan adanya metode lainnya selain metode pelelangan umum atau seleksi umum, tetapi penyebutan pelelangan umum dan seleksi umum dalam ketentuan tersebut seolah menunjukkan hirarki bahwa metode default dalam pengadaan barang atau jasa adalah yang dilaksanakan melalui kompetisi atau persaingan terbuka (pelelangan umum/seleksi umum).

Kegalauan mereka semakin menjadi ketika banyak pimpinan satuan kerja yang antipati dengan proses selain pelelangan atau seleksi. Seringkali mereka berpendapat, yang penting tidak timbul pertanyaan macam-macam dari auditor, sebaiknya metode yang dipilih adalah pelelangan atau seleksi.

Pernah saya jumpai sebuah satuan kerja (satker) memaksakan diri untuk melakukan pelelangan terhadap barang kompleks yang merupakan hasil industri pertahanan resmi dari sebuah negara maju. Hal itu dilakukan karena rasa takutnya terhadap metode non lelang.

Padahal, dalam konsepsi yang sudah maju, proses pelelangan/seleksi umum hanya relevan dilaksanakan untuk pekerjaan-pekerjaan umum yang relatif standar dengan proses kompetisi di antara para penyedia.

Untuk memahami pernyataan di atas, kita perlu mempelajari kembali konsep pemetaan barang atau jasa dalam rezim yang lebih maju. Sebagaimana dijelaskan dalam diagram supply positioning model yang dipopulerkan oleh Peter Kraljic, barang dan jasa dikategorikan berdasarkan nilai belanja dan dampak/risikonya terhadap organisasi. Pengategorian barang/jasa tersebut dibagi ke dalam empat kuadran.

Kuadran leverage, berupa kategori barang atau jasa yang memiliki nilai belanja besar, tetapi dampak/risiko bagi organisasi tergolong kecil. Barang atau jasa ini, umumnya dapat disediakan oleh banyak penyedia barang jasa atau pelaku usaha.

Kuadran routine, barang atau jasa yang memiliki nilai belanja rendah (semisal kebutuhan operasional harian), dan dampak/risiko kecil bagi organisasi. Barang atau jasa ini umumnya juga dapat disediakan oleh banyak penyedia barang jasa atau pelaku usaha.

Kuadran bottleneck, yaitu barang atau jasa yang memiliki nilai belanja rendah, tetapi mempunyai dampak/risiko yang besar bagi organisasi. Barang atau jasa ini, umumnya disediakan oleh penyedia barang jasa atau pelaku usaha yang spesifik/khusus.

Kuadran critical/strategic, adalah barang atau jasa yang dibutuhkan organisasi memiliki nilai belanja tinggi dan memiliki dampak/risiko yang besar bagi organisasi. Barang atau jasa ini umumnya disediakan oleh penyedia barang jasa atau pelaku usaha yang memiliki bisnis utama di bidangnya.

Dari keempat kuadran tersebut, hanya barang atau jasa yang berada dalam kuadran leverage saja yang proses pengadaannya sesuai dengan kriteria metode pelelangan umum (tender).

Norma dalam regulasi pengadaan barang/jasa yang baru telah membebaskan belenggu penjajahan “pelelangan/seleksi” karena yang utama adalah belanja secara elektronik (e-purchasing). Sementara itu, pengadaan langsung, penunjukan langsung, tender cepat, dan tender menjadi alternatif lainnya.

Penempatan tender sebagai alternatif terakhir dalam mekanisme kompetisi para penyedia barang/jasa telah mencerminkan suatu tata kelola terbaik (best practice) dalam bidang pengadaan.

Salah Kaprah Batasan Keuntungan Yang Wajar

Dalam sebuah acara pembekalan pejabat struktural di lingkungan penegak hukum di salah satu provinsi, saya menyampaikan adanya salah kaprah pembatasan keuntungan dalam pengadaan barang jasa pemerintah.

Sudah tidak terhitung lagi berapa jumlah penyedia barang jasa yang menjadi korban dengan adanya “tragedi 15%”. Sudah banyak para pesakitan yang menjadi korban “tuah angka 15%”, karena dianggap merugikan negara oleh pihak-pihak eksternal pengadaan.

Pandangan awam selalu menyatakan bahwa batasan keuntungan adalah 15%. Angka ini memang muncul dalam regulasi pengadaan di masa lalu, tertulis dalam penjelasan sebuah pasal terkait dengan penyusunan HPS. Namun, penjelasan itu bukanlah sebuah aturan yang mengatur batasan keuntungan dalam sebuah transaksi pengadaan barang/ jasa yang sesungguhnya, melainkan hanyalah sebuah ilustrasi atau contoh belaka.

Negeri ini patut bersyukur, karena dalam regulasi pengadaan barang/jasa yang baru, angka 15% tersebut tidak muncul kembali. Lebih bersyukur lagi karena norma aturannya sudah tidak perlu menggunakan penjelasan lagi.

Agen Pengadaan: Solusi Keterbatasan Birokrasi Mengelola Pengadaan

Sebelum terbitnya regulasi pengadaan barang/jasa yang baru, beberapa satuan kerja kewalahan dalam mengelola pengadaan.

Di masa lalu, sebuah sekolah dasar dengan jumlah personil kurang dari 10 orang, sudah termasuk tenaga administrasi dan kepala sekolah, harus berjibaku mengurus perbaikan ruang kelas serta pengadaan alat peraga.

Hal ini terpaksa dilakukan karena sekolah mereka mendapatkan Dana Alokasi Khusus (DAK). Lebih parah lagi, mekanisme swakelola yang disyaratkan dipahami sebagai kegiatan yang harus dilaksanakan sendiri oleh sekolah yang menerima dana tersebut.

Dari 10 orang personil yang ada, separuhnya terlibat secara intensif dalam proses pengadaan, mulai dari tahap perencanaan hingga penyusunan laporan pertanggungjawaban. Pada akhirnya, proses pendidikan anak sekolah menjadi terabaikan hanya gegara mereka sibuk melakukan pengadaan.

Ketentuan terbaru pengadaan barang/jasa telah mengatur adanya agen pengadaan. Agen pengadaan dapat berbentuk suatu Unit Kerja Pengadaan Barang Jasa (UKPBJ), badan usaha, atau perorangan yang melaksanakan sebagian atau seluruh pekerjaan pengadaan barang/jasa yang dipercayakan oleh kementerian, lembaga, atau perangkat daerah sebagai pihak pemberi pekerjaan.

Agen pengadaan tersebut dapat melaksanakan pengadaan barang/jasa dan  pelaksanaan tugasnya secara mutatis mutandis dengan tugas Pokja Pemilihan dan/atau Pejabat Pembuat Komitmen (PPK). Tata kelola pengadaan seperti ini pun sebenarnya sudah lazim dilakukan di negara-negara maju dan lingkungan korporasi.

Saya berharap, di masa selanjutnya, tidak ada lagi cerita miris tentang kualitas pendidikan terabaikan karena para personilnya hanya sibuk mengurus pengadaan. Biarlah sekolah atau dinas yang nantinya melimpahkan tugas pengadaan tersebut kepada agen pengadaan.

Epilog

Semoga beberapa perbaikan dalam regulasi terbaru tentang pengadaan barang/jasa pemerintah ini dapat menggema ke seluruh negeri. Semoga “gagal paham” yang selama ini menggelayuti para personil juga masyarakat tentang proses pengadaan barang/jasa di negeri ini dapat lenyap dari tata kelola birokrasi kita.

Semoga cita-cita kemerdekaan dapat terwujud dalam rangka memberikan kontribusi maksimal bagi kemakmuran negeri kita tercinta, seperti yang pernah dinyatakan oleh salah satu rekan terbaik saya, Alm. Sunu SS, berikut ini:

“Kemerdekaan pengadaan adalah bebas dari kriminalisasi, bebas dari intimidasi, dan bersih dari korupsi….

Kerja bersama seluruh stakeholder dalam mewujudkan pengadaan bersih dan berintegritas….

Semoga ini bukan hanya mimpi….

Semoga ini terwujud….

Kemerdekaan pengadaan merupakan kesuksesan pembangunan Indonesia”  

(diposting di laman Pusat Pengkajian Pengadaan Indonesia, dalam rangka peringatan Hari Kemerdekaan Republik Indonesia Ke-72 (2017)).