Kita melihat belakangan ini walaupun sistem pemerintahan kita adalah presidensial, tetapi tampaknya kuasa presiden tidak seperti yang diimajinasikan. Bagaimana realitas pengaruh fungsi DPR terhadap kuasa Presiden dalam sistem pemerintahan presidensial yang dianut Negara Kesatuan Republik Indonesia pasca reformasi?
Penulisan artikel ini bertujuan untuk membahas realitas pengaruh fungsi DPR terhadap kuasa Presiden dalam sistem pemerintahan presidensial yang dianut Negara Kesatuan Republik Indonesia pasca reformasi. Selain itu ada pertanyaan besar yang penulis kemukakan dalam artikel ini adalah apakah pelaksanaan model sistem pemerintahan yang disepakati dalam konstitusi negara tersebut telah berjalan sesuai dan berdasarkan dengan konsepsi model negara modern yang ideal sebagaimana konsep Trias Politika ataukah model sistem presidensial tersebut berjalan mengikuti logika politik rezim yang dilaksanakan oleh struktur kuasa dibawah kendali presiden. Artinya, model presidensial yang diberlakukan dalam politik tatanegara Indonesia lebih ditentukan oleh bagaimana selera politik yang dimainkan oleh kekuatan politik rezim yang berkuasa.
Menurut Moh.Mahfud MD, sistem pemerintahan negara adalah sistem hubungan dan tata kerja antara lembaga lembaga negara. Lebih lanjut menurut Moh. Mahfud MD bahwa pembagian sistem pemerintahan dikenal ada beberapa sistem pemerintahan yakni, presidensial, parlementer, dan referendum.
Sedangkan, Prof. Miriam Budiardjo membagi model pemerintahan modern ke dalam dua sistem, yakni sistem parlementer atau Parliamentary Executive dan sistem presidensial dengan Fixed executive atau non-parliamentary executive. Menurut Miriam dalam sistem ini kelangsungan hidup badan eksekutif tidak tergantung pada badan legislatif, dan badan eksekutif mempunyai masa jabatan yang tertentu. Kebebasan badan eksekutif terhadap badan legislatif mengakibatkan bahwa kedudukan badan eksekutif lebih kuat dalam menghadapi legislatif. Lagi pula menteri-menteri dalam kabinet presidensial dapat dipilih menurut kebijaksanaan presiden sendiri tanpa menghiraukan tuntutan-tuntutan partai politik. Dengan demikian pilihan presiden dapat didasarkan atas keahlian serta faktor-faktor lain yang dianggap penting. Dalam pandangan ini secara ideal bahwa dalam sistem presidensial presiden dalam menjalankan fungsinya sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan tidak tergantung pada kepentingan badan legislatif. Badan legislatif hanya menjalankan fungsinya dalam kekuasaan untuk melakukan legislasi, pengawasan dan penganggaran.
Dalam konteks sistem pemerintahan Indonesia dewasa ini, desain tata negara yang dianut adalah model Presidential System.
Sistem Presidensial Indonesia di Era Reformasi
Konsep trias politika dalam struktur pemerintahan negara modern adalah adanya pemisahan kekuasaan dalam kapasitas fungsi dan kewenangan yang jelas dan tegas dalam menyelenggarakan struktur kekuasaan negara, yang terdiri dari kekuasaan Eksektutif, Legislatif dan Yudikatif. Ketiga struktur ini menjalankan kuasa negara berdasarkan kapasitasnya masing-masing yang tujuannya adalah untuk menjamin agar penyelenggaraan negara berjalan sesuai kaidah konstitusi yang disepakati dalam sebuah negara modern.
Indonesia di era reformasi mengalami euphoria perubahan hampir di seluruh dimensi kehidupan berbangsa, tak terkecuali dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan yang dianut. Model presidensial yang sebelumnya dengan mekanisme pemilihan presiden melalui lembaga legislatif ditinggalkan karena dianggap tidak sesuai ruh semangat reformasi danjuga tidak sesuai dengan kerangka berfikir sistem presidensial, dimana kedudukan eksekutif (presiden) sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan harus bersifat mandiri dan bebas dari intervensi dan kepentingan perlemen (baca: legislatif).
Pemisahan kekuasaan ini yang tujuannya adalah menjamin dan memastikan bahwa fungsi presiden dalam kapasitasnya selaku kepala eksekutif berjalan sesuai dengan kepentingan kekuasaan demokrasi yang diinginkan yakni sebuah model kekuasaan yang didasarkan pada kehendak rakyat. Pemilihan presiden dalam sistem presidensial adalah model kontestasi electoral yang dilakukan secara langsung oleh rakyat yang tujuannya untuk menentukan presiden dan wakil presiden sebagai representasi demokrasi yang diinginkan secara ideal dalam rangka melahirkan paket kepemimpinan nasional yang legitimate, demokratis dan berkeadilan.
Dalam konteks ini konsep trias politika yang oleh Montesqieu disebutnya sebagai model ideal penyelenggaraan pemerintahan modern, adalah memastikan bahwa tiga struktur kuasa negara tersebut masing-masing menjalankan kapasitas fungsi dan kewenanganannya dalam menjamin keberlangsungan kehidupan bernegara sesuai dengan prinsip demokrasi. Walau terjadi pemisahan struktur kewenangan namun tiga struktur ini harus memiliki fungsi sinergitas dalam hal check and balance untuk memastikan fungsi-fungsi penyelenggaraan kekuasaan negara tidak berjalan diluar kepentingan konstitusi Negara. Artinya bahwa ketiga struktur walau terpisah namun tidak kemudian bebas dari fungsi kontrol yang melekat dimasing-masing struktur kekuasaan yang ada dalam kapasitas fungsi dan kewenangannya.
Proses kontestasi politik electoral yang dilakukan secara langsung oleh rakyat untuk memilih presiden dan wakil presiden adalah sebuah proses demokrasi yang sangat representative dalam mewujudkan legitmasi kepemimpinan yang kuat dan kredibel, sehingga idealnya presiden dalam menjalankan kapasitas fungsi dan kewenangannya sebagai kepala Negara sekaligus kepala pemerintahan tidak tergantung atau ditentukan dari proses politik dari lembaga legislatif. Selain itu, Presiden memiliki hak prerogatif untuk membentuk kabinet dan mengangkat menteri sebagai bagian integral yang difungsikan untuk membantu presiden dalam menjalankan kekuasaan eksekutif pemerintahan negara. Dalam konteks ini, kalau kemudian tiga struktur kuasa negara bekerja dan berjalan secara ideal maka dinamisasi penyelenggaraan kekuasaan negara akan berjalan normal sesuai dengan kaidah konstitusi dan tentu sejalan dengan konsepsi ideal trias politika.
Namun realitas yang terjadi khususnya di masa kepemimpinan Presiden SBY sampai Presiden Joko Widodo yang keduanya terpilih melalui mekanisme politik electoral yang dilakukan secara langsung oleh rakyat, yang semestinya sangat kuat dan legitimate dalam memimpin negara, tapi hampir bisa dipastikan dalam prakteknya memiliki ketergantungan terhadap kekuatan politik yang ada pada lembaga legislatif.
Secara normatif tidak ada intervensi yang luar biasa dari para “senator” perlemen dalam memastikan penyelenggaran negara berjalan normal ditangan presiden. Namun demikian dalam nuansa psikologi politik, presiden seakan merasa tidak memiliki kepercayaan diri yang kuat dalam mengelola negara dengan hanya modal legitimasi dukungan rakyat. Dalam prateknya Presiden tidak merasa cukup hanya dengan dukungan moral rakyat tapi secara institusional Presiden juga merasa perlu dan sangat membutuhkan dukungan politik dari lembaga legislatif dalam hal ini DPR.
Di posisi ini saya menyebutnya sebagai sebagai sebuah fakta dilema dalam struktur kenegaraan. Bagaimana mungkin presiden yang memiliki senjata legimitasi dari rakyat masih tergantung dari kekuasaan legislatif yang notabene memiliki struktur kapasitas yang berbeda. Namun demikian dalam konteks politik pengelolaan negara itu bisa saja terjadi. Inilah pertanyaan yang mesti kita jawab, bahwa mengapa presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan seakan memiliki ketergantungan terhadap struktur kuasa kelembagaan yang ada di DPR?
Dalam konteks itu, saya mencoba menjawabnya dengan dua hal, pertama bahwa benar presiden secara politik telah mendapat dukungan rakyat sebagai sumber legitimasi untuk menjadi presiden, namun dalam peta politik kenegaraan Indonesia itu tidak cukup untuk dijadikan kekuatan dalam mengelola negara yang begitu kompleks karena di sana Presiden harus memiliki sinergitas bersama dengan DPR sebagai struktur kuasa legislatif untuk memastikan dukungan politik dalam menjamin keberlangsungan kebijakan negara.
Kedua, presiden dan wakil presiden harus memastikan bahwa desain program yang kemudian diformulasikan dalam struktur kebijakan pembangun negara harus mendapat “restu” dari DPR sebagai lembaga yang memiliki kapasitas fungsi legislasi, pengawasan dan penganggaran. Politik anggaran dalam proses formulasi Rancangan APBN menjadi isu penting dalam pengelolan kepentingan eksekutif dan legislatif. Hal inilah yang sangat menentukan kuasa presiden dalam mengelola kebijakan negara dalam rangka melaksanakan kebijakan-kebijakan politik, maka presiden secara moral dan politik harus merasa perlu mendapat dukungan dari lembaga legislatif walau sepenuhnya ia memiliki kekuasaan untuk mengelola negara.
Relasi Kuasa DPR dan Presiden Dalam Sistem Presidensial
Walaupun secara konstitusional berdasarkan amandemen UUD 1945, bahwa DPR tidak lagi memiliki kuasa untuk memilih dan mengangkat presiden, karena presiden telah dipilih melalui mekanisme politik electoral yang dilakukan secara langsung oleh rakyat, namun DPR dalam kapasitasnya sebagai lembaga legislatif memiliki bargaining yang cukup kuat dalam melakukan check and balance terhadap kekuasaan presiden. Dalam struktur kekuasaan dalam model sistem presidensial sebagaimana yang berlaku di Negara Kesatuan Republik Indonesia, diatur bagaimana bekerjanya struktur kuasa dalam hal ini kapasitas tugas dan kewenangan antara DPR sebagai lembaga legislatif dan Presiden sebagai kepala negara sekaligus didalamnya juga sebagai kepala pemerintahan.
Dalam konteks ini presiden memiliki kuasa penuh mengelola kekuasaan negara namun kekuasaan itu “bersifat tidak tak terbatas”. Artinya presiden tidak bisa menjalankan kekuasaan Negara berdasarkan semangat otitarianisme, tangan besi dan semau gue. Model presidensial ini mengharuskan presiden kemudian bekerja berdasarkan pada prinsip dan asas demokrasi sesuai dengan landasan konsitusi negara; presiden harus patuh dan tunduk pada norma hukum konsitusi yang memposisikan Indonesia sebagai Negara Hukum (Rechstaat) bukan Negara berdasarkan kekuasaan belaka (Machtsstaat.
Dalam hal ini lembaga negara yang secara struktural memiliki kapasitas untuk melakukan check and balance terhadap kekuasaan presiden dalam mengelola Negara adalah DPR. DPR merupakan lembaga perwakilan rakyat yang berkedudukan sebagai lembaga negara. DPR sebagai lembaga negara yang dalam konteks demokrasi merupakan representasi dari seluruh kompenen rakyat memiliki tiga fungsi utama, yakni Fungsi Legislasi, Anggaran dan Pengawasan.
Dalam sistem presidensial, tiga fungsi DPR sebagai lembaga legislatif ini memiliki pengaruh yang signifikan dalam mengawal penyelenggaraan negara yang dilakukan oleh presiden untuk kemudian memposisikan kekuasaan presiden sebagai kekuasaan yang “tidak tak terbatas”. Tiga fungsi ini kemudian bisa juga disebut sebagai bagian penting penentu kesuksesan penyelenggaraan negara yang dilakukan oleh eksekutif, dalam hal ini kekuasaan pengelolaan negara yang dilakukan oleh presiden.
Fungsi Anggaran Dalam Relasi Kuasa DPR dan Presiden.
Fungsi anggaran yang dimiliki DPR memiliki pengaruh yang signifikan bagi kepentingan eksekutif dalam mengelola kebijakan negara. Terkait dengan Fungsi Anggaran, DPR memiliki tugas dan wewenang sebagaimana diatur dalam UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai berikut:
- Memberikan persetujuan atas RUU tentang APBN (yang diajukan Presiden).
- Memperhatikan pertimbangan DPD atas RUU tentang APBN dan RUU terkait pajak, pendidikan dan agama.
- Menindaklanjuti hasil pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang disampaikan oleh BPK.
- Memberikan persetujuan terhadap pemindahtanganan aset negara maupun terhadap perjanjian yang berdampak luas bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan Negara.
Selain itu, dalam pasal 180 ayat (4) UU Nomor 17 Tahun 2014 disebutkan bahwa DPR dapat mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam rancangan undang-undang tentang APBN. Itu artinya bahwa DPR memiliki peran fital untuk mempengaruhi pola kebijakan negara yang dirumuskan oleh presiden melalui fungsi anggaran ini.
Dalam konteks ini, presiden walaupun secara legitimate dipilih oleh rakyat, namun tidak kemudian menafikan kekuatan politik yang ada di lembaga legislatif. Diposisi ini, presiden tentu akan melalukan mobilisasi politik untuk mendapatkan dukungan partai politik yang memiliki perwakilan di DPR. Mobiliasasi politik itu dilakukan melalui komunikasi dan loby politik yang akan melahirkan bentuk-bentuk koalisi politik yang sudah barang tentu didalamnya akan berisi bargaining kuasa yang mutualistik antara partai politik melalui wakilnya di DPR dan Presiden. Pola mutualistik politik itu bukan hanya bagaimana distribusi jabatan pada level kementerian atau lembaga negara lainnya, tapi juga bisa terjadi pada skala bagaimana partai politik kelompok koalisi mendapatkan keuntungan dari alokasi sumberdaya anggaran yang dikelola melalui anggaran APBN, dengan distribusi “proyek” yang dikelola oleh infrastruktur partai politik.
Dalam konteks ini, presiden akan tersandera oleh kepentingan yang mutualis; bagaimana kepentingan menyukseskan program kebijakan negara yang menjadi visi-misi politik presiden dalam menjalankan negara dan dipihak lain ada kekuatan politik lain yang juga menentukan kebijakan negara tersebut dilaksanakan atau tidak dilaksanakan. Dilematisasi subjektif ini akan menghasilkan apa yang disebut dengan “kompromi politik”. Kalau misalnya itu terjadi, di sinilah salahsatu kelemahanan dari praktek Presidensial yang dianut negara ini.
Indonesia itu ternyata unik
Berangkat dari analisis di atas, maka saya berkesimpulan bahwa dalam model presidensial yang dianut dalam sistem pemerintahan Indonesia memiliki keunikan, karena kedudukan presiden dalam kapasitasnya sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan yang secara politik lahir dari legitimasi “suara” rakyat tidak sepenuhnya mandiri dan independen, karena presiden memiliki bentuk relasi ketergantungan politik dari lembaga legislatif. Bentuk relasi ini kemudian diformat dalam desain deal politik dan bargaining kekuasaan yang mutualisme antara partai politik yang memiliki kursi dan kekuatan di DPR. Hak Prerogatif Presiden dalam membentuk kabinet dan mengangkat menteri menjadi media transaksional bagaimana relasi mutualisme kekuasaan itu bekerja. Alih-alih membentuk kabinet ramping dan profesional, faktanya jabatan menteri dan lembaga negara hampir sebagian besar dikuasai oleh “orang dekat” dan “orang partai” hasil koalisi mutualistik itu.
Akhirnya bahwa pilihan politik kenegaraan kita dengan model presidensial melahirkan model politik mutualistik antara struktur eksekutif dan legislatif dalam mengelola kepentingan kekuasaan negara. Mungkin ini bisa diasumsikan sebagai penjelmaan norma konstitusi sebagaimana dimuat dalam penjelasan UUD 1945 bahwa “kekuasaan presiden itu tidak tak terbatas”.
ASN pada Pemerintah Kabupaten Banggai Kepulauan, Sulawesi Tengah. Tulisan-tulisannya kebanyakan bertemakan Politik dan sangat kritis, sesuai dengan pendidikan yang ditempuhnya saat ini yaitu pada Program Magister Departemen Politik dan Pemerintahan UGM.
Sebenarnya kalau menurut saya, apapun bentuk sistem pemerintahannya, akan kembali lagi pada SDM yang memangku jabatan. Apakah mereka memntingkan rakyat atau golongan sendiri? Sehingga apabila tujuannya sama, pasti akan sejalan dan dapat saling mengelaborasi untuk mengabdi lebih baik. Salam