Pengadaan di Persimpangan Jalan: Menggugat Peran Aktif Auditor

“Pengadaan bukanlah segalanya, tetapi segalanya membutuhkan pengadaan”

Setiap organisasi akan melakukan aktivitas pengadaan barang dan jasa dalam rangka menjalankan program kerja ataupun operasional organisasinya.

Kutipan yang saya dapatkan dari salah seorang ‘saudara tua’ yang telah mendahului menemui Ilahi di atas sangatlah relevan dengan kondisi saat ini. Teriring doa, semoga Yang Maha Menggenggam Jiwa senantiasa memberikan balasan kebaikan Guskun dan mengampuni segala kesalahan beliau.

Perubahan Definisi

Pengadaan barang dan jasa pemerintah dalam Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 16 Tahun 2018 didefinisikan sebagai kegiatan pengadaan barang/jasa oleh kementerian/lembaga/perangkat daerah yang dibiayai APBN/APBD yang prosesnya dimulai sejak identifikasi kebutuhan sampai dengan serah terima hasil pekerjaan.

Definisi itu berbeda dengan definisi pada peraturan sebelumnya yang menyatakan relatif cukup luas, mulai dari identifikasi kebutuhan sampai dengan diselesaikannya seluruh pekerjaan.

Prosedur pengadaan barang jasa masih merupakan momok yang luar biasa bagi setiap entitas pemerintahan, baik di level pusat maupun daerah. Serangkaian tata cara yang berurutan dengan berbagai metode pemilihannya, masih menjadi kerumitan dan isu pelik dalam tata kelola pemerintahan.

Bahkan, tidak jarang permasalahan hukum yang serius muncul manakala tidak ditangani secara profesional dengan kapasitas yang memadai. Rangkaian kegiatan pengadaan, mulai dari tahapan perencanaan, penganggaran, persiapan, pemilihan, kontrak, hingga serah terima pekerjaan, merupakan proses sekuensial yang panjang dan menyita berbagai sumber daya yang luar biasa.

Pengadaan barang dan jasa merupakan bagian dari kebijakan pemerintah dalam mendistribusikan ‘kue pembangunan’ kepada masyarakat. Sehingga, aktivitas di dalam pengadaan akan selalu bersinggungan dengan berbagai pihak eksternal pemerintahan. Masyarakat pengadaan barang dan jasa dapat menjadi subyek aktif yaitu pelaku usaha. Mereka juga dapat berperan sebagai subyek pasif sebagai masyarakat biasa atau lembaga swadaya non pemerintahan.

Saat dihadapkan pada suatu kompetisi, kedewasaan para pihak menjadi tuntutan yang akan menjamin kondusivitas proses. Tapi, ada kalanya muncul prasangka satu pihak terhadap pihak lain yang mengakibatkan suasana kurang kondusif.

Prasangka yang sering timbul misalnya, adanya anggapan dari salah satu pihak bahwa proses pengadaan tidak dilaksanakan sesuai prosedur. Contoh lainnya adalah adanya indikasi pertentangan kepentingan dalam pengelola pengadaan atau permasalahan tertentu lainnya.

Menjaga Mutu

Rosslyn Young, dalam tulisannya yang berjudul “Systemic Risk Management in Public Procurement” yang diterbitkan dalam b2b Magazine edisi September 2013, menyatakan bahwa para pelaku pengadaan profesional (utamanya di sektor publik) perlu mengadopsi pendekatan proaktif dalam manajemen risiko.

Pendekatan tersebut berfokus pada identifikasi area-area risiko secara sistematis, munculnya isu hukum, dan ketidakpatuhan di dalam organisasi, kemudian memitigasinya. Identifikasi dan mitigasi risiko, yang sering disebut dengan manajemen risiko, sesungguhnya merupakan upaya untuk menjaga mutu proses pengadaan.

Beberapa pendekatan proaktif dalam memitigasi risiko pengadaan adalah sebagai berikut: pertama, melakukan analisis terhadap syarat pengadaan untuk eksternal dan kebutuhan operasional internal, serta memetakan tantangan yang unik untuk mencapai efektivitas tata kelola pengadaan.

Kedua, menyusun roadmap tata kelola internal yang efektif dengan kebijakan yang jelas. Kebijakan tersebut mensyaratkan adanya proses bisnis yang sejalan dengan perencanaan serta terintegrasinya proses pengadaan dengan ketersediaan anggaran.

Ketiga, memastikan etika pengadaan dipahami dalam lingkungan organisasi. Keempat, mereviu template pengadaan yang berlaku dalam organisasi.

Dilema muncul di permukaan, ketika pengelola pengadaan masih tersandera berbagai permasalahan internal maupun hambatan eksternal. Kapasitas pengelola pengadaan yang belum merata memberikan andil terhadap kerawanan permasalahan pengadaan barang jasa.

Ketidaksinkronan persepsi pihak eksternal, utamanya penegak hukum, juga berkontribusi dalam kegaduhan pengadaan barang jasa. Mitigasi risiko pengadaan yang seharusnya diterapkan memang membutuhkan effort yang luar biasa dari segenap pemangku kepentingan. Dalam situasi kegamangan seperti ini, APIP dapat berperan sebagai penjaga mutu (quality assurance) sesuai dengan rumusan yang telah disampaikan di atas.

Peran APIP

Aparat Pengawas Intern Pemerintah (APIP) adalah aparat yang melakukan pengawasan melalui audit, reviu, pemantauan, evaluasi, dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas dan fungsi Pemerintah.

Meski demikian, fungsi yang lebih dominan dirasakan pengelola pengadaan adalah peran APIP yang sangat garang ketika melakukan audit. Tidak jarang, para auditor APIP lebih galak dibanding auditor eksternal, yakni Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Sebagai entitas pemerintahan, APIP seharusnya lebih mengedepankan fungsi pendampingan dan pemantauan terhadap pelaku pengadaan.

Salah satu bentuk keterlibatan APIP dalam pengadaan barang dan jasa pemerintah adalah membantu mengurai permasalahan ketika terjadi proses pengaduan. Sebelum proses pengaduan terjadi, idealnya dilaksanakan pengawasan melekat dalam proses pengadaan barang/jasa, di antaranya dengan menciptakan sistem pengendalian intern atas pengadaan barang/jasa.

Dalam salah satu pedoman yang dikeluarkan oleh BPKP dinyatakan bahwa salah satu upaya untuk meningkatkan peran APIP adalah melaksanakan audit selama proses pengadaan barang/jasa yang dikenal dengan sebutan probity audit.

APIP juga diharapkan memiliki kemampuan dan kemauan dalam rangka mendeteksi dan/atau mencegah atas kemungkinan penyimpangan dalam proses pengadaan barang/jasa. APIP juga dapat melakukan mitigasi risiko sebagai deteksi dini (early warning system).

Namun demikian, fakta yang ada di lapangan, APIP belum memiliki kemampuan untuk melakukan mitigasi risiko baik di level pusat dan daerah.

Merujuk kepada tulisan Rudy M Harahap bertajuk “Meningkatkan Maturitas SPIP Melalui Pengelolaan Risiko yang Berorientasi Pada Pencapaian Tujuan Stratejik Organisasi”, dinyatakan bahwa risiko bukanlah sekedar energi negatif dalam rangka ketaatan tanpa makna. Jika risiko hanya dimaknai sebagai hal negatif, maka hanya akan memunculkan berbagai pendekatan paranoid untuk mengamankan posisi masing-masing stakeholder.

BPKP dan APIP lainnya seharusnya mampu mengelaborasi setiap risiko yang ada dalam kerangka pencapaian tujuan stratejik organisasi. Masih dalam artikel tersebut, dikatakan bahwa, “Pengelolaan risiko ini juga akan gagal meningkatkan keberhasilan penerapan unsur penilaian risiko di organisasi sektor publik Indonesia jika para auditor sektor publik tidak memahami bahwa prinsip dasar pengelolaan risiko adalah untuk pencapaian tujuan stratejik organisasi.”

Pendampingan oleh APIP

Di tengah gegap gempita dan paranoid pengadaan beberapa waktu terakhir, pemerintah memunculkan Tim Pengawal Pengaman Pemerintah dan Pembangunan (TP4) atau TP4 Daerah (TP4D) dalam proses pembangunan sebagai mitigasi risiko hukum dalam pengadaan barang jasa.

Memang, fakta dan data menunjukkan bahwa momok penyerapan anggaran adalah lambannya pengadaan barang dan jasa. Hal tersebut disebabkan adanya kasus-kasus hukum yang muncul di pusaran pengadaan barang jasa.

Sekedar pendampingan hukum ternyata tidaklah memadai dalam akselerasi pembangunan, termasuk pengadaan. Hal yang tak kalah penting adalah kematangan kapasitas pengelola pengadaan.

Celah inilah yang seharusnya dapat diperankan secara optimal dengan menggunakan instrumen probity audit. Pendampingan dalam probity audit lebih mampu memetakan titik-titik kritis pengadaan, apalagi ketika diperankan oleh APIP yang memiliki kapasitas dalam bidang pengadaan barang jasa.

Mitigasi risiko dalam pengadaan akan dapat diperankan secara lebih efektif oleh auditor. Hal ini karena auditor sebagai penjaga azas kepatuhan seharusnya dapat melakukan penilaian terhadap tahapan kritikal dalam pengadaan barang dan jasa.

Probity audit didefinisikan sebagai kegiatan penilaian secara independen untuk memastikan bahwa proses pengadaan barang dan jasa telah dilaksanakan secara konsisten sesuai dengan prinsip penegakan integritas, kebenaran, dan kejujuran dan memenuhi ketentuan perundangan berlaku guna meningkatkan akuntabilitas penggunaan dana sektor publik. Pendampingan yang dilakukan seiring dengan pelaksanaan pengadaan barang jasa (on going process).

Dengan demikian, teknik probity audit yang lebih diutamakan adalah peninjauan fisik, observasi, diskusi, dan wawancara tanpa mengesampingkan teknik-teknik audit yang lainnya. Dalam hal ini, auditor relatif telah terbiasa dalam melakukan assesment dan audit dari sebuah proses, sehingga mulai dari tahapan identifikasi kebutuhan sampai dengan serah terima hasil pekerjaan dapat dilakukan.

Probity audit yang dilakukan oleh BPKP utamanya dilakukan terhadap paket pekerjaan yang bersifat strategis yang memiliki tiga kriteria, melibatkan kepentingan masyarakat, merupakan pelayanan dasar masyarakat, dan terkait dengan isu politis.

Di sisi lain, tidaklah mungkin semua paket pekerjaan dapat dilakukan probity audit oleh BPKP. Dalam kebijakan diatur kriteria paket pekerjaan yang akan dilakukan probity audit.

Kriteria yang dapat digunakan untuk menentukan apakah suatu paket pekerjaan pengadaan barang/jasa dilakukan probity audit antara lain: paket pekerjaan berisiko tinggi dan bersifat kompleks, paket pekerjaan memiliki sejarah/latar belakang yang kontroversial atau  berhubungan dengan permasalahan hukum, dan paket pekerjaan sangat sensitif secara politis.

Epilog

Dengan sebaran satuan kerja APBN yang membentang sedemikian luas, ditambah jumlah pemerintah daerah yang mencapai ratusan, maka mereplikasi kemampuan probity audit agar menjangkau setidaknya satu kegiatan strategis di masing-masing entitas pemerintahan adalah sangat mendesak.

Peran APIP di lingkungan kementerian/lembaga/perangkat daerah seharusnya juga ditingkatkan sehingga dapat mengisi celah atau kekosongan tersebut. Sungguh sangat memprihatinkan ketika APIP hanya dimaknai sebagai harimau bertaring yang tidak mampu memberikan kontribusi produktif melainkan hanya memberikan ketakutan kepada pengelola pengadaan.

Sebagai penutup dalam artikel ini, perlunya mereposisi peran APIP dan BPKP agar lebih fokus memberikan pendampingan pengadaan barang jasa. APIP dan BPKP diharapkan mampu bersinergi dalam menjalankan mitigasi risiko proses, agar pengadaan dapat mencapai hasil yang ekonomis, efisien dan efektif.

*) Pengayaan tulisan sebelumnya, yang telah ditayangkan dalam Warta Pengawasan Vol XXV Edisi 3 Tahun 2018 Rubrik Insight.