Oleh: BENY AMRAN*
Tata-kelola pemerintahan yang baik seyogyanya bukan lagi sebuah slogan ataupun keinginan semata, tetapi sudah menjadi sebuah kebutuhan bagi seluruh kementerian/lembaga maupun pemerintah daerah (K/L/D). Dalam mewujudkan tata kelola yang baik ini, diperlukan berbagai upaya serius untuk mengubah cara berpikir (mindset) dan cara bekerja birokrasi pemerintahan kita.
Karena itu, perubahan paradigma terus digaungkan, tidak terkecuali terkait hasil pemeriksaan/audit Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Sebab, hasil audit ini telah membawa dampak cukup substansial terhadap kehidupan birokrasi kita. Itu sebabnya beberapa fungsi lembaga tersebut, baik jenis maupun ruang lingkup auditnya, perlu dipahami dan disikapi dengan pemikiran kritis.
BPK berfungsi antara lain melakukan pemeriksaan keuangan yang menghasilkan opini atas laporan keuangan instansi publik (UU nomor 15 tahun 2004). Opini tertinggi, ‘wajar tanpa pengecualian (WTP)’, atas laporan keuangan instansi publik biasanya menjadi legitimasi bahwa suatu instansi publik telah akuntabel.
Pengendalian Intern
Di sisi lain, salah satu upaya pemerintah mewujudkan tata kelola yang baik adalah dengan menerapkan pengendalian intern di instansi publik. Di Indonesia, pengendalian ini telah dibakukan dengan sebuah sistem, yaitu Sistem Pengendalian Intern Pemerintah atau disingkat SPIP (Peraturan Pemerintah nomor 60 tahun 2008).
Implementasi SPIP ini diharapkan dapat memberikan keyakinan yang memadai bagi tercapainya efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan pemerintahan negara, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.
Dalam perjalanannya, kualitas implementasi SPIP pada instansi publik belumlah menggembirakan. Kondisi ini dapat digambarkan dengan suatu tingkat maturitas (maturity level) atas kualitas penyelenggaraan SPIP. Instansi publik yang telah melaksanakan praktik pengendalian intern yang baik biasanya diindikasikan dengan tingkat maturitas ‘tiga’ atau ‘terdefinisi’.
Sampai dengan saat ini, instansi publik yang telah mencapai tingkat maturitas ‘terdefinisi’ barulah 9 kementerian/lembaga dan pemerintah daerah. Di sisi lain, tingkat maturitas kebanyakan kementerian/lembaga dan pemerintah daerah masih di bawah level ‘terdefinisi’, yaitu masih pada tingkatan ‘belum ada’, ‘rintisan’, atau ‘berkembang’. Artinya, mayoritas kualitas penyelenggaraan SPIP di instansi publik pada dasarnya masih sangat buruk.
Paradoks WTP dan SPIP
Pada kenyataannya, tingkat maturitas SPIP itu sangat paradoks dengan realita opini WTP dari BPK. Tabel berikut menunjukkan bahwa jumlah instansi publik yang meraih opini WTP dari BPK semakin meningkat tajam dari tahun ke tahun.
Perbandingan Perolehan Opini WTP BPK
dan Kualitas Penyelenggaraan SPIP Instansi Publik
Sumber: Diolah dari publikasi BPK dan BPKP
Tabel itu jelas menunjukkan ketimpangan nyata pemberian opini WTP oleh BPK dan kualitas SPIP instansi publik. Karenanya, ada pihak yang menduga bahwa pemberian opini WTP oleh BPK selama ini dipengaruhi juga oleh pertimbangan politis dan bukan sekedar kenyataan lapangan. Sebab, jika kualitas SPIP belum baik, semestinya instansi publik yang mendapatkan opini WTP dari BPK tidaklah sebanyak saat ini.
Logikanya, mesti ada kaitan antara perolehan opini WTP dengan tingkat maturitas penyelenggaraan SPIP di instansi publik. Sebab, jika SPIP suatu instansi publik lemah, maka instansi tersebut rentan terhadap peluang korupsi. Buktinya, pada Operasi Tangkap Tangan (OTT) oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) baru-baru ini terhadap beberapa pejabat Kementerian Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal, dan Transmigrasi (Kemendes PDTT). Kementerian ini masih memiliki tingkat maturitas SPIP yang ‘berkembang’.
Karenanya, menjadi pertanyaan kritis: Apakah pemeriksa BPK selama ini tidak menjadikan indikator kualitas penyelenggaraan SPIP itu sebagai acuan ketika memberikan opini atas laporan keuangan instansi publik? Apakah BPK menggunakan kriteria tersendiri?
Perbedaan Pemahaman
Di sisi lain, beberapa pemerintah daerah mengalami euforia akibat perolehan opini WTP tersebut. Bahkan, mereka memberikan identifikasi secara sepihak dengan embel-embel ‘clear and clean’ ketika mendapatkan opini WTP. Dengan bangganya, para menteri juga kepala daerah yang mendapatkan opini WTP mengklaim embel-embel tersebut ketika berkomunikasi dengan konstituennya. Padahal, pada beberapa kesempatan, pimpinan BPK selalu menyatakan bahwa hal itu adalah pemahaman yang salah kaprah.
Munculnya pemahaman yang salah kaprah (gagal paham) itu dapat dimaklumi. Sebab, instansi publik yang diaudit beranggapan bahwa untuk memperoleh opini WTP tersebut idealnya mereka telah memenuhi kualitas penyelenggaraan SPIP yang sudah baik.
Sebab, kualitas penyelenggaraan SPIP mengindikasikan apakah instansi publik mempunyai sistem deteksi yang dapat mencegah peluang terjadinya pelanggaran terhadap aturan, dalam tingkat risiko yang dapat diterima. Ketika suatu instansi publik menyelenggarakan SPIP yang berkualitas, maka lingkungan ‘bebas dari korupsi’ lebih mudah diciptakan.
Selain instansi publik itu sendiri, tentu masyarakat umum pun akan memiliki asumsi yang sama. Harapan mereka, instansi publik yang telah mendapatkan opini WTP dari BPK mengindikasikan bahwa pengelolaan keuangan pada instansi tersebut telah dilaksanakan dengan sangat baik, bersih, dan bebas dari peluang kolusi dan korupsi.
Anehnya, menurut pimpinan BPK, pemeriksaan keuangan yang dilakukan lembaganya tidak dimaksudkan untuk menemukan kecurangan (fraud). Pemeriksaan keuangan mereka hanya memberikan opini atas laporan keuangan yang disajikan suatu instansi publik, utamanya terkait kesesuaiannya dengan standar akuntansi pemerintah, kecukupan pengendalian intern, dan kepatuhan terhadap peraturan yang berlaku.
Padahal, walaupun audit atas laporan keuangan tidak dimaksudkan untuk menemukan kecurangan, idealnya audit atas laporan keuangan juga mampu mendeteksi ‘peluang’ terjadinya pelanggaran. Sebab, sebagaimana diulang oleh pimpinan BPK, mereka melihat ‘kecukupan pengendalian intern.’ Jika mereka mau mengacu kepada indikator penyelenggaran SPIP, mestinya sejak dini pemeriksa BPK telah mendapatkan informasi peluang terjadinya pelanggaran tersebut.
Penjelasan pimpinan BPK itu tentu sangat membingungkan instansi publik dan masyarakat umum. Sebab, BPK sendiri selain memasukkan kriteria kecukupan atas pengendalian intern dengan penjelasan rinci di atas, juga kepatuhan terhadap peraturan yang berlaku dalam pemeriksaan laporan keuangan, yang sepertinya ‘menjamin’ bahwa pengelolaan keuangan pada instansi publik telah bebas dari peluang kolusi dan korupsi. Jadi, wajar saja jika instansi publik dan masyarakat pun memiliki ekspektasi yang tinggi dari opini WTP tersebut.
WTP sebagai Ultimate Outcome
Karena ekspektasi yang berlebih itu, terdapat kecenderungan instansi publik menganggap WTP sebagai ‘hasil akhir’ atau ‘the ultimate outcome’. Hal ini bisa kita lihat dari ditargetkannya opini WTP sebagai kinerja dalam hampir semua rencana stratejik instansi publik. Bahkan, pemerintahan Jokowi pun menetapkannya sebagai target nasional dalam RPJMN 2015 – 2019.
Kebijakan tersebut telah berimplikasi pada perubahan perilaku pejabat pengelola keuangan negara. Kini kita sering melihat di media para menteri/pimpinan lembaga atau kepala daerah yang senang tampil di depan kamera ketika menerima ‘piagam’ WTP dari BPK. Mereka juga bangga karena keberhasilan meraih ‘prestasi’ WTP itu mendapatkan reward dari Kementerian Keuangan berupa Dana Insentif Daerah (DID) yang bervariasi jumlah nominalnya.
Untuk tujuan itu, mereka cenderung menempuh segala cara, baik yang lurus maupun yang menyimpang. Cara yang tidak terpuji dan melawan hukum seperti penyuapan kepada pemeriksa BPK yang dilakukan oleh beberapa pejabat Kemendes PDTT hanyalah gunung es. Kejadian memalukan sekaligus memilukan in telah berulang kali terjadi. Sebelumnya juga pernah terjadi di Sulawesi Utara dengan nilai suap Rp1,6 miliar dan Bekasi dengan nilai suap Rp400 juta. Belum lagi jika kita catat di daerah lain yang kurang terungkap di media massa.
Persoalan Internal BPK
Tampaknya, BPK telah cukup ‘kewalahan’ mengawasi pemeriksanya agar selalu mau berbuat etis dan tidak melanggar hukum. Hal ini bertambah kompleks ketika persoalan laten terkait dipilihnya anggota BPK yang memiliki afiliasi dengan partai politik. Padahal, sebagaimana praktik di banyak negara, anggota ‘lembaga pemeriksa agung’ ini idealnya tidak memiliki afiliasi dengan partai politik manapun.
Adanya kepentingan politik jelas akan memengaruhi independensi dan objektivitas BPK dalam memberikan opini. Jika tidak ada perubahan kebijakan menyangkut keanggotaan BPK, kepercayaan (distrust) masyarakat kepada lembaga negara ini akan terus tergerus.
Jika BPK dianggap sudah tidak profesional dalam melaksanakan tugasnya dalam memberikan opini, maka menjadi penting untuk menyelamatkannya. Terutama sekali, untuk meminimalkan terjadinya penyalahgunaan wewenang dan ‘jual-beli’ opini WTP di kemudian hari.
Beberapa Catatan atau Gugatan
Dari uraian sebelumnya, beberapa catatan atau gugatan ini bisa kita refleksikan:
Pertama, indikator kualitas penyelenggaraan SPIP tampaknya belum diacu oleh BPK. Mereka belum menjadikan indikator ini sebagai acuan penting.
Kedua, masih ada ekspektasi berlebih dari instansi publik dan masyarakat luas terhadap opini WTP. Bahkan, opini WTP telah menjadi ultimate outcome instansi publik. Kondisi ini juga dipertajam oleh BPK dengan ‘seremoni’ pemberian piagam BPK dan pemberian insentif oleh Kementerian Keuangan.
Ketiga, internal BPK mengalami hambatan dalam mengawasi perilaku pemeriksanya yang diperparah oleh afiliasi politik beberapa anggota BPK.
Beberapa catatan ini perlu didalami oleh kita semua untuk mengembalikan makna opini WTP pada tempatnya dan menegakkan kembali fungsi BPK yang independen.
*) Penulis adalah pegawai di sebuah instansi yang berperan sebagai auditor intern pemerintah dan tinggal di Makassar.
-oOo-
Redaksi telah meminta tanggapan dari beberapa pemeriksa BPK sebelum artikel ini dipublikasi. Beberapa tanggapan yang diberikan adalah sebagai berikut :
- Seorang eselon 1 BPK menyatakan akan menyampaikan artikel ini ke Biro Hukum dan Humas BPK, namun sampai tenggat waktu, redaksi belum menerima tanggapan tersebut.
- Seorang pemeriksa BPK setingkat eselon 2 menyampaikan terima kasih atas artikel ini dan berharap bisa memberikan penyadaran bagi pemeriksa BPK.
- Seorang widyaiswara BPK menyatakan bahwa dalam teknik pemeriksaan keuangan, pengendalian intern adalah salah satu hal yang dievaluasi. Evaluasi tersebut digunakan dalam rangka menentukan risiko audit dan keputusan untuk memperluas/mengurangi pengujian substantif. Pemeriksa BPK memiliki kriteria tersendiri dalam mengevaluasi pengendalian intern sebuah instansi. Dengan demikian, meski SPIP lemah, dengan memperluas pengujian substantif (misal, hingga 100%), dan jika dari hasil pengujian tersebut laporan keuangan tetap dapat diyakini kewajarannya, maka pemeriksa bisa memberikan opini WTP.
Selain itu agar artikel lebih berimbang, redaksi juga meminta tangggapan dari Tim SPIP BPKP, berikut tanggapannya:
- Konsep penilaian maturitas SPIP adalah untuk menilai tingkat kematangan penerapan SPIP sebagai sebuah sistem di level entitas secara keseluruhan (entity wide). Di sisi lainnya, reviu pengendalian intern dalam rangka kegiatan audit dimaksudkan untuk memperluas atau memperdalam pengujian substantif.
- SPIP yang dibangun khusus dengan maksud penyampaian laporan keuangan bisa jadi berbeda dengan tingkat maturitas SPIP untuk entitas.
- Pemeriksa (BPK) dapat menggunakan informasi hasil penilaian maturitas untuk menentukan risiko audit yang dapat diterima (audit acceptance risk) dalam melakukan pemeriksaan laporan keuangan.
- Jika SPIP di suatu entitas tidak hanya dibangun untuk tujuan administrasi, dan tingkat maturitasnya di atas level 3 (dimana sistem pengendalian selalu dievaluasi mengacu pada kebutuhan organisasi), maka capaian opini WTP lebih mudah diraih bahkan dapat menjadi standar minimum atas akuntabilitas keuangan pemerintahan.
Redaksi tidak menuliskan identitas pemberi tanggapan untuk menjaga kerahasiaan pemberi tanggapan.
0 Comments