Memperdebatkan Kembali Orientasi pada Kinerja versus Orientasi pada Peraturan di Sektor Publik Indonesia

Pada suatu siang, melalui sebuah grup WhatsApp, saya menerima undangan dari sebuah bidang atau unit di luar bidang saya. Undangan ini adalah undangan makan siang bersama untuk merayakan perpisahan seorang pegawai yang akan dimutasikan ke lokasi lain. Makan siang ini akan dilaksanakan di sebuah rumah makan yang cukup favorit di kota tempat saya bekerja.

Lokasi rumah makan ini berlokasi di tengah kota, yang berjarak sekitar 15 kilometer dari lokasi kantor saya. Kota saya ini, selain dikenal sebagai ‘Kota Daeng’, juga dikenal sebagai “Kota Kuliner”. Sebab, di kota ini terdapat banyak warga masyarakat yang bergelar daeng dan juga banyak tempat untuk mencicipi beragam masakan.

Beberapa anggota di grup tersebut kemudian memberikan respon. Umumnya respon yang diberikan bersifat normatif atau basa-basi, seperti: “Terima Kasih Pak, kami belum bisa memenuhi undangan ini”. Saya adalah urutan ketiga yang menanggapi undangan tersebut dengan kalimat: “Insya Allah, Pak.”

Ketika tanggalnya tiba, usai menunaikan sholat dhuhur, saya pun segera meluncur ke rumah makan tersebut. Sialnya, belum sampai melewati dua kilometer dari kantor saya, mobil yang saya kendarai sudah terjebak kemacetan. Begitulah kondisi lalu lintas di kota saya. Sebagaimana banyak terjadi di berbagai kota di Indonesia, pesatnya pertumbuhan jumlah kendaraan ternyata tidak diikuti dengan pertumbuhan infrastruktur jalan yang memadai.

Kondisi tersebut amat jauh berbeda ketika saya baru tiba di kota ini tahun 2001. Saat itu, jumlah pusat perbelanjaan (mall) masih bisa dihitung dengan jari tangan. Selain itu, jumlah kendaraan yang lalu-lalang di jalan pun tidak seramai saat ini. Bahkan, dulunya, bus dari luar kota masih diijinkan untuk mengantarkan langsung penumpangnya sampai ke depan pintu rumah penumpang.

Kembali ke acara makan siang itu. Setelah berjuang berat melalui kemacetan, meski agak terlambat, sampailah saya di acara makan siang tersebut. Acara makan siang ternyata sudah dimulai. Sesuai dengan prediksi saya, yang hadir dari bidang saya hanyalah saya seorang. Saya hadir di acara makan siang itu pun sebenarnya sekedar menunjukkan kesan bahwa bidang kami ingin menjaga kebersamaan dan kekompakan dengan bidang tempat pegawai ini bekerja.

Singkat cerita, sambil menikmati hidangan menu favorit “Ayam  Goreng Kampung” yang terkenal di kota ini, saya pun mengikuti berbagai seremoni acara, seperti wejangan dari pimpinan bidang tempat asal pegawai yang akan mutasi tersebut. Pimpinan bidang ini kebetulan juga adalah kolega saya.

Sudah bisa ditebak, wejangan tersebut juga memuat penilaian (assessment) atas pegawai yang akan mutasi tersebut, seperti aspek prestasi, disiplin, serta partisipasinya dalam berbagai kebersamaan di kantor saya.

Sebagai contoh, pandangan kolega saya tentang pegawai yang akan mutasi tersebut tampak dari pernyataan berikut:

Terima kasih atas kerja keras Saudara sehingga target bidang tahun 2017 ini bisa tercapai dengan baik. Tentunya, hal itu tidak bisa dilepaskan dari kontribusi Saudara yang luar biasa. Namun, terkait disiplin, terdapat hal yang perlu ditingkatkan. Hasil pengamatan saya, Saudara mengambil waktu istirahat siang yang terlalu lama. Untuk acara kebersamaan, seperti senam pagi dan ulang tahun, Saudara juga belum secara optimal berpartisipasi. Karenanya, semoga di tempat yang baru, Saudara bisa lebih baik lagi.

Selanjutnya, penata acara atau master of ceremony (MC) kemudian mempersilakan pegawai yang akan mutasi tersebut untuk memberikan sambutan yang memuat kesan dan pesannya ketika bekerja di bidang yang lama. Ia mengawali sambutannya dengan ucapan terima kasih kepada para pejabat struktural dan teman-temannya karena bersedia mengadakan acara tersebut. Kemudian, ia mengatakan:

Bagi saya, secara umum…dalam dunia kerja terdapat dua mazhab. Mazhab yang pertama adalah rules (berbasis peraturan administrasi, Red], sedangkan mazhab yang kedua adalah perfomance (berbasis kinerja, Red).

Pegawai ini kemudian melanjutkan kalimatnya:

Saya ini termasuk penganut mazhab performance. Saya mengakui bahwa hari Jumat saya sering PC[1], sementara hari senin saya sering TD karena keluarga saya tinggal di luar kota ini. Selain itu, pada jam istirahat siang hari, saya baru kembali ke kantor di sore. Namun, yang terpenting bagi saya pekerjaan saya selesai.

Kemudian, pegawai ini meneruskan sambutannya dengan berbagai hal yang dapat menjustifikasi argumentasinya tersebut.

Setelah pegawai ini memberikan sambutan, acara makan siang pun ditutup oleh MC dan dilanjutkan dengan foto bersama. Setelahnya, masing-masing peserta kemudian kembali ke kantornya.

***

Ada hal yang menarik bagi saya terkait kalimat yang disampaikan pegawai ini, yaitu orientasinya pada kinerja (performance-oriented) daripada orientasinya pada peraturan (rules-oriented). Ia mirip dengan perilaku beberapa orang di kantor saya. Mereka ini lebih beriorientasi pada kinerja, tetapi tidak lagi memerhatikan berbagai peraturan administrasi di kantor. Mereka juga tidak peduli dengan budaya organisasi.

Dari diskusi  dengan pembina kepegawaian di kantor saya terkait mazhab orientasi pada kinerja ini, saya menjadi teringat joke ketika kuliah dulu. Karena lebih berorientasi pada kinerja, kemungkinan mereka ini sering tidak masuk kelas dan hanya hadir ketika ada ujian.

Lebih beriorientasi pada kinerja yang terjadi pada beberapa pegawai ini sebenarnya sudah menjadi perhatian manajemen kantor saya. Karenanya, setiap awal tahun, kami  meminta mereka menandatangani pakta integritas yang memuat delapan hal penegasan komitmen mereka.

Pakta integritas tersebut menyatakan seorang pegawai harus “bersikap dan bertindak sesuai dengan ketentuan yang dijelaskan dalam aturan perilaku pegawai”. Kemudian, pegawai harus “menjadi contoh kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan dalam melaksanakan tugas kepada sesama pegawai di lingkungan kerja secara konsisten”.

Karenanya, sebagai profesional birokrasi, saya sepakat bahwa berkinerja itu penting. Namun, yang tidak kalah pentingnya adalah kita mematuhi berbagai peraturan. Kita harus bertindak sesuai dengan etika bernegara, etika berorganisasi, dan etika bermasyarakat.

Terkait etika berorganisasi, setiap pegawai idealnya melaksanakan setiap kebijakan yang ditetapkan oleh pejabat yang berwenang. Selain itu, pegawai juga melaksanakan perintah kedinasan yang diberikan oleh atasannya, termasuk mengikuti kegiatan tambahan yang diwajibkan atasannya. Terakhir, pegawai mestinya mematuhi ketentuan jam kerja di kantornya.

Di sisi lain, perilaku pegawai yang akan mutasi ini memunculkan pertanyaan menarik, yaitu mengapa beberapa pegawai lebih beriorientasi pada kinerja dan kemudian mengabaikan berbagai peraturan?

Pertanyaan di atas sepertinya dapat dijawab dengan teori yang dikembangkan oleh Icek Ajzen yang disebut dengan planned behaviour. Dalam teori ini, Ajzen menyatakan bahwa perilaku seseorang dapat diprediksi berdasarkan tiga hal, yaitu sikap (attitude), norma subjektif (subjective norm), dan kesan atas kendali perilaku (perceived behavior control).

Sikap adalah sesuatu yang dimiliki seseorang dalam menanggapi sesuatu hal. Sikap ini dipengaruhi oleh keyakinan (belief) pegawai. Keyakinan pegawai ini dipengaruhi berbagai hal seperti pendidikan, pengasuhan, lingkungan sekitar, informasi yang diterimanya, dan hal lain yang membentuk persepsi pegawai.

Terkait pegawai yang mutasi ini, keyakinannya adalah asalkan kinerjanya tercapai, berbagai peraturan administrasi dapat diabaikan. Keyakinan pegawai ini tentu berbeda dengan pegawai lain. Pegawai yang lebih patuh terhadap peraturan biasanya memiliki keyakinan bahwa kepatuhan adalah bagian dari etika. Dengan kata lain, pegawai tersebut menganggap bahwa kepatuhan adalah bagian dari tanggung jawab moralnya yang harus ia jaga sebagai pegawai.

Norma subjektif terkait dengan norma yang interpretasikan secara subjektif oleh seorang anggota masyarakat. Dalam konteks pegawai yang mutasi itu, ketidakpatuhannya bisa jadi karena interpretasinya terhadap norma di lingkungannya. Karenanya, tidak aneh jika ada pegawai yang memiliki asumsi adalah sah-sah saja peraturan itu dilanggar, asalkan kinerjanya tercapai.

Hal ini sama dengan pelanggaran lalu lintas. Masyarakat dapat menginterpretasikan secara subjektif bahwa melanggar peraturan lalu-lintas adalah hal yang wajar asalkan mereka dapat tiba di kantor tepat waktu.

Kesan atas kendali perilaku adalah kendali perilaku seseorang yang dipersepsikannya dalam menyikapi sesuatu hal. Seseorang umumnya akan menimbang-nimbang tindakan dalam menyikapi sesuatu hal: melakukan atau tidak melakukan. Tindakannya ini didasarkan pada berbagai pertimbangan, seperti risiko yang akan diterimanya.

Terkait perilaku pegawai yang mutasi tadi, pilihan tindakannya akan dipengaruhi oleh konsekuensi antara ia memilih berorientasi pada kinerja atau berorientasi pada peraturan. Bisa jadi, kantor pusat tempatnya bekerja lebih beriorientasi pada kinerja, sementara kantor cabang tempatnya bekerja lebih berorientasi pada peraturan. Karenanya, ia tidak ragu untuk mengutamakan berorientasi pada kinerja daripada berorientasi pada peraturan.

Karena itu, sangat penting bagi para pejabat struktural yang bekerja di sektor publik memahami tiga faktor yang dapat memengaruhi perilaku pegawai. Mereka mestinya melakukan upaya untuk mengubah keyakinan pegawai jika ingin mengubah perilaku pegawai. Sebagai contoh, perilaku ketidakpatuhan atas peraturan dapat diubah dengan memberikan pemahaman kepada pegawai tentang pentingnya kepatuhan. Pemberian pemahaman ini mesti dilakukan secara formal dan informal, seperti melalui pendekatan personal.

Kemudian, para pejabat struktural perlu melakukan evaluasi terkait pemahaman pegawai atas suatu norma. Jika pemahaman mereka ternyata tidak seperti yang diharapkan organisasi, para pejabat struktural perlu memiliki strategi mengubah pemahaman tersebut.

Sebagai contoh, mereka dapat menerapkan sanksi yang lebih berat agar para pegawai memiliki pemahaman atas suatu norma seperti yang diharapkan organisasi. Penerapan sanksi ini mesti diterapkan secara konsisten dan adil, tidak diskriminatif, baik terhadap mereka yang masih muda ataupun yang sudah tua, baik wanita ataupun pria, apapun etnik dan agamanya.

Hanya saja, dalam memilih berbagai alternatif tersebut, para pejabat struktural perlu mempertimbangkan konsekuensi sumber daya yang harus dikeluarkan. Misalnya, instansi pemerintah mesti membeli mesin absensi, menugaskan pegawai untuk memonitor data di mesin absensi, dan melaporkan data hasil absensi. Manajemen yang melibatkan para pejabat struktural juga akhirnya mesti mengikuti berbagai rapat dan merancang strategi berdasarkan informasi dari hasil absensi.

Persoalannya, lagi-lagi, hal ini dapat mengakibatkan sektor publik malah lebih berfokus mengalokasikan sumber dayanya pada peningkatan kepatuhan pada peraturan dan akhirnya kinerja organisasi malah terabaikan. Itulah sebabnya, ide ataupun konsep yang mengubah organisasi sektor publik di Indonesia menjadi lebih berorientasi pada kinerja sebagaimana diusung oleh para agen neo-liberal reforms dari negara Barat sering lebih banyak gagalnya daripada berhasilnya.***

______________________

[1] PC atau ‘pulang-cepat’ adalah istilah untuk pegawai yang pulang lebih cepat dari jadual normal kantor, sementara TD atau ‘terlambat datang’ adalah datang terlambat dari jadual normal kantor.