Memerankan Kembali Auditor Sektor Publik dalam Memberantas Korupsi di Indonesia dengan Menemukan Kembali (Reinventing) Audit Kinerja

Keberhasilan operasi tangkap tangan pelaku korupsi oleh aparat penegak hukum (APH) memunculkan harapan akan bersihnya pemerintahan Indonesia dari praktik-praktik korupsi. Presiden Indonesia Joko Widodo (Jokowi) pada Konferensi Nasional Pemberantasan Korupsi baru-baru ini mengklaim bahwa dalam kurun waktu terakhir ini pejabat publik yang dijeruji adalah sebagai berikut:

• 122 anggota DPR/DPRD,
• 25 menteri/kepala lembaga pemerintah,
• 4 duta besar,
• 7 komisioner,
• 17 gubernur,
• 51 bupati/walikota,
• 130 pejabat eselon I-III, dan
• 14 hakim.

Sayangnya, klaim Jokowi tersebut tidak serta merta diikuti dengan meningkatnya persepsi masyarakat terkait praktik korupsi di tanah air, utamanya terkait korupsi di pelayanan publik. Salah satu indikatornya adalah hasil survey Transparency Internasional yang bermarkas di Jerman atas indeks persepsi korupsi (IPK) Indonesia. IPK kita ternyata tidak banyak mengalami perbaikan dari tahun ke tahun, termasuk pada masa pemerintahan Jokowi ini, yaitu berada pada kisaran IPK 32 sampai 37 dengan skala 100 poin, seperti tampak pada Table berikut.

Meningkatnya IPK adalah penting untuk mengindikasikan telah terdapat peningkatan kepercayaan masyarakat rendahnya praktik korupsi di tanah air. Artinya, masyarakat merasakan telah terbebas dari praktik korupsi, terutama terhindar dari berbelitnya proses perijinan. Pada akhirnya, masyarakat pun tidak ragu lagi dan nyaman dalam berbisnis di negerinya sendiri.

Tangkap Tangan dan IPK

Pertanyaan yang menggelitik adalah mengapa keberhasilan dalam operasi tangkap tangan pelaku korupsi tersebut tidak diikuti dengan perbaikan IPK? IPK itu mengukur persepsi masyarakat. Artinya, persepsi buruk ini malah bisa disebabkan oleh masih banyaknya pelaku korupsi yang tertangkap tangan.

Memang, menjadi paradoks ketika kita melihat meningkatnya pelaku korupsi yang tertangkap tangan menjadi salah satu penyebab rendahnya IPK kita. Artinya, meningkatnya pelaku korupsi yang tertangkap tangan ternyata semakin meningkatkan persepsi buruk masyarakat, yaitu pemerintah tidak berhasil dalam memberantas kasus korupsi. Sebab, pada dasarnya masyarakat tidak membutuhkan meningkatnya berita pejabat yang tertangkap tangan korupsi, tetapi mereka membutuhkan realisasi nyata pemerintah dalam pembenahan pelayanan publik yang bebas dari korupsi.

Intinya, selama kita hanya mengandalkan operasi tangkap tangan melalui ‘tangan’ APH (baik itu KPK, Tim Pemberantasan Korupsi, maupun Detasemen Khusus anti-Korupsi), kita tidak akan berhasil meningkatkan IPK. Berita tangkap tangan tersebut malah semakin menumbuhkan pesimisme masyarakat terhadap upaya pemberantasan korupsi itu sendiri.

Sebab, David M. Walker, Comptroller General of the United States mengindikasikan bahwa di negara yang lembaga auditnya masih sekedar berkutat pada bagaimana memerangi korupsi (combating corruption), ternyata negara tersebut terus saja mendapatkan IPK yang buruk.

Hal ini disederhanakan dalam transparency organisation model pada gambar berikut.

Dimodifikasi oleh penulis dari “Enhancing Performance, Accountability, and Foresight”, Walker, D.M. (2006), GAO-06-1118CG.

Menemukan Kembali Audit Kinerja

Theodore Roosevelt menyebutkan bahwa sebuah bangsa harus menggunakan pandangan jauh ke depan. Jika kita tidak menggunakan pandangan ke depan, kegelapan akan menjadi masa depan kita. Karenanya, lembaga audit sektor publik dan para auditor atau pemeriksanya mesti berperan kembali dalam memberantas korupsi, yaitu melalui perbaikan proses bisnis pemerintah dan pemberian keyakinan kualitas pengelolaan sumber daya pemerintah yang sehat. Peran aktif mereka ini dapat tercapai dengan audit kinerja (performance audit).

Audit kinerja adalah suatu audit atau pemeriksaan yang independen atas efisiensi dan efektivitas kegiatan, program, dan organisasi dengan memperhatikan aspek ekonomi. Tujuannya adalah untuk mendorong perbaikan organisasi yang diaudit (ISSAI 3000).

Definisi tersebut pada dasarnya sejalan dengan definisi pemeriksaan kinerja pada undang undang nomor 15 tahun 2004 tentang pemeriksaan tanggung jawab pengelolaan keuangan negara, yaitu pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara yang terdiri atas pemeriksaan aspek ekonomi dan efisiensi serta pemeriksaan aspek efektivitas.

Sementara itu, kinerja itu sendiri menggambarkan seberapa jauh suatu organisasi dalam mencapai target yang telah ditetapkan. Kadang, kinerja suatu organisasi juga dapat dibandingkan dengan realisasi kinerja terdahulu atau kinerja organisasi lainnya (Encyclopedia of Public Administration and Public Policy, 2003).

Audit kinerja itu sendiri berbeda dengan penilaian atau pengukuran kinerja (performance measurement). Penilaian kinerja lebih difokuskan pada pengukuran kinerja, yaitu mengukur aktivitas rantai nilai proses (value chain process) yang terdapat dalam suatu organisasi (Yuwono et. al, 2002). Pengukuran kinerja ini adalah penentuan secara periodik efektivitas operasional suatu organisasi berdasarkan sasaran, standar, dan kriteria yang ditetapkan sebelumnya agar membuahkan tindakan dan hasil yang diinginkan (Mulyadi, 2001).

Sementara itu, audit kinerja  tidak sekedar mengukur, tetapi meneliti sumber permasalahan dalam suatu organisasi yang menyebabkan organisasi tidak hemat, tidak efisien, atau tidak mencapai tujuannya, yang kemudian memberikan rekomendasi perbaikannya. Definisi berikut sangat membantu untuk memahami audit kinerja:

A performance audit is an examination into the economy, efficiency, and effectiveness of an agency (Taylor, 2007).

Lebih jelasnya, audit kinerja ingin menunjukkan kelemahan pengendalian operasional dan mendorong akuntabilitas fungsional (Heinrich, 2002). Selain itu, audit kinerja juga untuk mendorong penurunan biaya dan peningkatan kualitas operasi suatu organisasi. Ringkasnya, audit kinerja:

aimed at pointing out breakdowns in operational controls and the implementation of functional responsibilities and areas for cost reduction and operating improvements. (Heinrich, 2002).

Namun, praktiknya audit kinerja sering gagal dalam menemukan sumber permasalahan organisasi. Kadang, auditor kinerja pun salah memberikan rekomendasi. Akhirnya, hasil kerja mereka hanya berakhir pada sekedar menguji kepatuhan (compliance) terhadap standar operasi dan peraturan. Kegagalan mereka adalah tidak didapatnya solusi atas permasalahan, tetapi malah menumbuhkan permasalahan baru.

Berbeda dengan audit keuangan (financial audit), audit kinerja itu berbasis tujuan organisasi (goals-oriented). Sementara itu, audit keuangan sangat berbasis peraturan (rules–oriented) dan karenanya sering disebut sebagai audit kepatuhan  (compliance audit). Karenanya, audit keuangan sangat kaku dan baku dalam audit programnya, sementara audit kinerja membutuhkan fleksibilitas penyusunan audit programnya. Itulah sebabnya program audit kinerja dirancang sesuai dengan tujuan pemeriksaan dan keinginan stakeholders yang beragam.

Masalahnya, dalam pengamatan saya, para auditor publik di Indonesia pada praktiknya di lapangan tidak bisa membedakan orientasi audit kinerja dengan audit keuangan. Alih-alih melakukan audit kinerja, mereka malah melakukan audit keuangan, yang lagi-lagi berakhir pada audit ketaatan, yaitu menguji apakah sebuah organisasi publik telah taat pada berbagai peraturan terkait.

Karena itu, saya ingin mengajak para auditor publik di Indonesia merefleksikan dan menemukan kembali (reinventing) audit kinerja sehingga kita bisa lebih jauh berperan dalam meningkatkan IPK Indonesia. Caranyanya adalah dengan menemukan pola pelaksanaan audit kinerja yang tepat dan dapat menjadi solusi bagi permasalahan organisasi publik di Indonesia.

Menemukan kembali audit kinerja salah satunya dengan melakukan transformasi sistem dan teknik audit kinerja secara fundamental di Indonesia. Transformasi ini adalah berupa transformasi pemahaman auditor atas proses bisnis, peningkatan kemampuan auditor dalam mengidentifikasi sumber permasalahan organisasi, dan kemampuan mereka mengidentifikasi area kunci yang memiliki efek pengungkit (multiplier effect).

Menemukan kembali audit kinerja juga dapat dilakukan dengan pembentukan divisi khusus audit kinerja di sebuah lembaga audit publik. Selanjutnya, lembaga audit melakukan peningkatan kapasitas auditornya agar tumbuh spesialis dalam audit kinerja, mentransformasikan metodologi audit kinerja, dan menerapkan penganggaran khusus untuk audit kinerja,  serta terakhir melakukan perubahan bentuk pelaporan audit kinerja agar lebih komunikatif.

Di Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI), upaya menemukan kembali audit kinerja telah mulai dilaksanakan sejak tahun 2007, yaitu dengan melakukan peningkatan kapasitas auditor. Kami juga melakukan studi banding ke beberapa negara yang melaksanakan audit kinerja, seperti Australia. Kemudian, beberapa auditor kami magang di Australian National Audit Office (NAO). Kami juga melakukan benchmark ke berbagai negara yang konteksnya mirip dengan Indonesia, seperti Brazil, India, dan Afrika Selatan.

Langkah berikutnya dalam menemukan kembali audit kinerja ini adalah dengan mentransformasikan lembaga kediklatan BPK RI (Pusdiklat BPK) menjadi the International Performance Audit Training Centre. Kami pun secara berkala menyelenggarakan International Forestry Performance Audit Training. Sampai saat ini, pelatihan ini telah memasuki tahun ketiga.

Dalam hal standar audit dan prosedur audit kinerja, kami melakukan upaya pengembangan secara terus-menerus bersama BPK RI Research Centre, yang menghasilkan Standar Audit 2017. Standar ini mengacu the International Standard Supreme Audit Intitution (ISSAI).

Selanjutnya, BPK RI menerbitkan petunjuk pelaksanaan audit kinerja dengan Keputusan Ketua BPK RI nomor 200/K/I-XIII.2/12/2011 tentang Petunjuk Pelaksanaan Pemeriksaan Kinerja. Petunjuk ini dilengkapi dengan beberapa petunjuk teknis terkait penentuan area kunci, penetapan kriteria dalam pemeriksaan kinerja, dan penyusunan laporan pemeriksaan kinerja.

Proses menemukan kembali audit kinerja di BPK RI masih terus bergulir. Intinya adalah agar tercipta perbaikan pola kerja dan teknik audit kinerja agar dapat memberikan solusi terhadap permasalahan yang dihadapi organisasi publik di Indonesia.

Beberapa hasil audit kinerja kami yang tampaknya cukup memberikan solusi bagi pemerintahan di Indonesia adalah pada perbaikan pola manajemen dan rekrutmen PNS, yaitu rekomendasi BPK RI yang meminta dibekukannya perekrutan PNS selama 5 tahun. Kemudian, sebagai warga masyarakat kita merasakan adanya perubahan perekrutan PNS yang kini lebih transparan dan terbuka.

Harapan selanjutnya, tentu saja proses menemukan kembali audit kinerja ini dapat bergulir ke lembaga audit publik lainnya, seperti BPKP, inspektorat, dan internal audit BUMN/D. Dengan demikian, mereka bisa lebih mengedepankan pemberian solusi dan bisa melepaskan diri dari sekedar memberikan rekomendasi pemberian sanksi tanpa solusi nyata atas permasalahan kinerja.

Ringkasnya, dengan menemukan kembali audit kinerja, auditor publik bisa berperan lebih jauh agar upaya meningkatkan IPK Indonesia tidak lagi terperangkap pada sekedar operasi tangkap tangan pelaku korupsi ataupun kriminalisasi birokrasi.

*) Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis [dan] tidak mewakili pandangan lembaga tempat penulis bekerja.