Prolog
Setelah memperhatikan tanggapan yang disampaikan oleh salah seorang pemerhati dan juga beberapa diskusi yang saya temui terkait artikel yang berjudul Balada Pengukuran Kematangan Sistem Pengendalian Internal Organisasi Sektor Publik, sepertinya kita perlu memahami tentang keberadaan berbagai paradigma (paradigms) dan pendekatan (approaches) terkait penilaian atas maturitas (kematangan) penerapan sistem pengendalian internal di organisasi sektor publik Indonesia.
Pemahaman keberadaan berbagai paradigma dan pendekatan ini penting untuk ‘memaknai’ artikel tersebut dan kemudian membantu kita dalam mendorong penerapan sistem pengendalian internal atau yang populer disebut sistem pengendalian internal pemerintah (SPIP).
***
Paradigma dalam Memandang Realita
Pada dasarnya, penilaian atas maturitas penerapan sistem pengendalian internal adalah menilai bagaimana pengendalian atas perilaku atau tindakan para pegawai di suatu organisasi sektor publik diterapkan. Penilaian ini tentu tidak dapat dilepaskan dari cara kita memandang kehidupan (world view) atau yang disebut paradigma (paradigm).
Sayangnya, kita kurang memahami keberadaan beragam paradigma. Yang terjadi kemudian adalah kita terus-menerus menggunakan suatu paradigma dalam menilai maturitas atas penerapan sistem pengendalian internal, tetapi tidak memahami keberadaan paradigma lain atau paradigma alternatif.
Artinya, suatu paradigma tertentu ternyata telah berhasil mendominasi dan mendisiplinkan ‘alam pikiran’ kita terkait penilaian atas maturitas penerapan sistem pengendalian internal.
Namun, memahami keberadaan berbagai paradigma bukanlah kemudian berarti kita perlu berteori dengan membuat model baru dan menjauhkan hal-hal yang bersifat praktis. Lebih dari itu, pemahaman atas keberadaan berbagai paradigma akan membuat kita dapat mengerti kenapa kini muncul beragam perspektif dalam tataran praktis terkait penilaian atas maturitas penerapan sistem pengendalian internal.
Di literatur akademik, keberadaan berbagai paradigma ini dapat dibagi dalam dua kelompok besar, yaitu paradigma positivis (positivist paradigm) dan paradigma di luar positivis (anti-positivist). Kedua kelompok besar paradigma ini memiliki perbedaan yang sangat mendasar dalam melihat realita.
Pada dasarnya, sebuah realitas dapat dilihat dari tiga komponen. Pertama, apa itu realitas (ontology), bagaimana kita memahami realita (epistemology), dan nilai apa yang terkandung di dalam suatu realita (axiology).
Paradigma Positivis
Paradigma yang digaungkan oleh August Comte (1798-1857) ini, sampai saat ini menjadi paradigma favorit para akademisi dan praktisi di Indonesia. Pada dasarnya, paradigma ini memandang realita sosial sebagaimana kita memandang realita alam (nature) yang serba objektif, dapat digeneralisasi, dan dapat diprediksi. Karenanya, secara ontologis paradigma ini menganggap bahwa realita sosial atau kebenaran objektif (objective truth) dapat didefinisikan.
Secara epistemologi, paradigma ini berargumentasi bahwa kita dapat ‘menangkap’ realita sosial atau mendefinisikan pengetahuan (knowledge) tanpa harus bertemu dan berinteraksi dengan masyarakat (society), tetapi cukup dengan observasi atas perilaku mereka atau dengan melakukan eksperimen dengan mengambil sampel beberapa di antara mereka.
Dengan kata lain, paradigma ini menekankan bahwa masyarakat atau individu-individu tidak dapat membantu kita dalam mengungkapkan realita. Sebab, realita telah ada sebelumnya (pre-exist), yang secara objektif berada di luar kendali dan terpisah dari masyarakat.
Karena itu, secara aksiologi, paradigma ini menganut pandangan bahwa pengetahuan itu adalah netral dari nilai-nilai (values-neutral). Bahkan, pengetahuan dianggap dapat lahir tanpa adanya kepentingan pihak manapun.
Paradigma Anti-Positivis
Paradigma ini berlawanan dengan pardigma positivis. Bahkan, bisa dikatakan paradigma ini menolak segala sesuatu yang dikatakan oleh para positivist.
Berbeda dengan paradigma positivis, paradigma anti-positivis memandang bahwa realita sosial adalah unik. Karenanya, realita sosial tidak dapat digeneralisasi maupun diprediksi.
Secara ontologi, paradigma ini memandang bahwa tidak ada suatu realita sosial atau kebenaran objektif. Sebab, realita sosial bersifat cair yang dibentuk oleh situasi yang berasal dari interaksi antar individu dalam kelompok-kelompok.
Secara epistemologi, paradigma ini berargumentasi bahwa realita adalah hasil interpretasi yang diperoleh setelah kita terjun langsung dan berinteraksi dengan masyarakat. Secara aksiologi, paradigma ini melihat pengetahuan tidaklah netral dari nilai-nilai.
Paradigma ini juga memandang pengetahuan memiliki kepentingan yang telah ditentukan oleh sekelompok individu tertentu. Dengan demikian, alih-alih menjadi dogma, justru pengetahuan dapat ditinjau ulang.
Secara aksiologi, paradigma ini ingin menumbuhkan nilai-nilai baru, yang biasanya bersifat emansipatif (tidak diskrimatif) dan mampu mendorong perubahan sosial (social changes).
Paradigma Penilaian Maturitas
Mari kita kembali pada pokok permasalahan, yaitu tentang bagaimana sebenarnya paradigma yang dianut dalam penilaian atas maturitas penerapan sistem pengendalian internal selama ini.
Saya melihat penilaian ini didominasi oleh paradigma positivis. Pengukuran atas kematangan ini ingin memastikan bahwa hukum sebab-akibat, generalisasi, dan prediksi memang berjalan sebagaimana yang diharapkan.
Untuk sederhananya, saya menganalogikan organisasi dengan sistem pengendalian adalah sama dengan sebuah rumah yang memiliki penangkal petir. Penangkal ini diprediksi mampu mencegah goncangan dan aliran listrik dari petir yang dikuatirkan menghantam rumah tersebut.
Artinya, penangkal petir dan rumah yang aman itu dilihat sebagai sebuah relasi atau hubungan sebab-akibat. Argumentasinya adalah rumah yang aman dari serangan petir adalah rumah yang telah memasang alat penangkal petir.
Itulah sebabnya, penilaian kematangan ini melihat bahwa jika masih ada petir yang ‘singgah’ di rumah kita, penangkal petir inilah yang harus diperbaiki dan dibuat lebih canggih. Pembuatan penangkal petir ini memiliki perhitungan yang rumit, matematis, dan statistikal. Semakin rumit perhitungannya, maka penangkal petir dianggap semakin dapat melindungi kita dari ancaman petir.
Dari analogi tersebut, terlihat bahwa secara ontologi, realita dalam penilaian kematangan dianggap objektif yang berada di luar aspek-aspek internal para pegawai suatu organisasi publik, yaitu dari keberadaan berbagai aturan, standar, maupun hukum.
Karenanya, penilaian kematangan ini memberi penekanan agar para pegawai di suatu organisasi sektor publik dapat dikendalikan. Berbagai aturan, standar, maupun hukum mesti dipromosikan di organisasi sektor publik.
Oleh sebab itu, secara epistemologi, para penilai (assessors) kematangan atas penerapan pengendalian internal seringkali merasa cukup melihat keberadaan dokumen dan statistik terkait penerapan sistem pengendalian internal suatu organisasi sektor publik.
Kemudian, ketidakberadaan aturan, standar, maupun hukum di suatu organisasi publik akan dianggap sebagai penyimpangan. Akibatnya, perbaikan yang diusulkan biasanya adalah memperbanyak atau membuat lebih canggih dan ‘galak’ aturan, standar, maupun hukum tersebut.
Adapun komponen yang bersifat soft factors, seperti tone at the top, masih dimaknai secara positivis pula. Sebagai contoh, tone at the top ini dianggap sebagai biang keberhasilan penerapan sistem pengendalian internal. Jika ia tidak sesuai dengan parameter yang ditentukan, maka suatu organisasi sektor publik tidak akan mendapatkan nilai yang memuaskan dari penilaian atas maturitas tersebut.
Kisah ini akan menjadi lain jika penilaian atas maturitas ini dipahami dengan paradigma anti-positivis yang mengakui subjektivitas. Dengan paradigma tersebut, secara ontologi, akan melihat penerapan sistem pengendalian internal adalah hasil interaksi sosial para pegawai di suatu organisasi sektor publik. Interaksi ini secara kultural tumbuh dan menjadi ciri khas penerapan sistem pengendalian internal di suatu organisasi sektor publik.
Secara epistemologi, paradigma interpretif ini akan melihat penilaian atas maturitas tidak dapat terpisah atau menjaga jarak dengan pihak yang dinilai, tetapi penilaian ini memerlukan interaksi sosial secara langsung dengan pihak yang menerapkan sistem pengendalian internal, yaitu para pegawai.
Paradigma ini juga memandang ketidakberadaan aturan, standar, atau hukum tidak selalu berarti bahwa suatu organisasi sektor publik tidak dapat mengendalikan para pegawainya, tetapi mengakui adanya kemungkinan suatu organisasi sektor publik mempunyai cara yang spesifik untuk mengendalikan para pegawainya.
Karena itu, paradigma anti-positivis dapat menghasilkan catatan kritis yang tidak hanya berfungsi untuk meningkatkan keberhasilan penerapan sistem pengendalian internal, tetapi juga mengusulkan perbaikan metode penerapannya.
Sebagai contoh, paradigma ini tidak akan mendorong ‘pemaksaan’ penerapan aturan, standar, atau hukum, tetapi mencoba memahami alasan tidak diterapkannya aturan, standar, atau hukum tersebut.
Kemudian, proses aktivasi budaya organisasi dan budaya sadar risiko menjadi hal yang lebih diperhatikan daripada pemenuhan dokumen atas telah atau belum terlaksananya berbagai kegiatan pengendalian.
Di sisi lain, paradigma ini juga akan membantu organisasi dan para pegawai merefleksikan kembali penerapan sistem pengendalian internal di organisasi mereka.
Paradigma ini juga akan membantu para elite dalam bertindak mengendalikan anggota organisasinya dan bukan berhenti sekadar menilai kematangan atas penerapan sistem pengendalian internal suatu organisasi. Bahkan, paradigma ini dapat mengubah penerapan sistem pengendalian internal menjadi lebih humanis dan emansipatif (tidak diskriminatif).
Pendekatan Penilaian Maturitas
Terkait pendekatan atau metodologi, paradigma positivis cenderung menggunakan pendekatan kuantatif (quantitative approach), sedangkan paradigma anti-positivis cenderung menggunakan pendekatan kualitatif (qualitative approach).
Pada pendekatan kuantatif, biasanya data dikumpulkan dan dianalisis secara kuantitatif, seperti dengan survei dan analisis regresi (regression analysis). Sementara itu, pada pendekatan kualitatif, data biasanya dikumpulkan dan dianalisis secara kualitatif, seperti wawancara kualitatif (qualitative interviews), focus groups, dan analisis tema (themes analysis).
Mengingat penilaian atas maturitas penerapan sistem pengendalian internal masih didominasi oleh paradigma positivis, pendekatan penilaiannya masih sangat dominan secara kuantitatif. Walaupun penilaian kematangan ini telah menggunakan wawancara, analisis data wawancara pun ternyata masih dilakukan secara kuantitatif.
Idealnya, penilaian atas kematangan penerapan sistem pengendalian internal mengombinasikan pendekatan kuantatif dan kualitatif. Hal ini biasa disebut mixed methods atau multimethodology yang berbasis pada paradigma pragmatis. Pendekatan ini adalah pendekatan alternatif menghindari ‘perang paradigma (paradigm wars)’ antara paradigma positivis dan paradigma di luar positivis.
Terdapat banyak cara yang dapat digunakan untuk mengombinasikan pendekatan kuantitatif dan kualitatif pada penilaian atas kematangan penerapan sistem pengendalian internal. Misalnya, pada tahap pertama kita mengumpulkan data melalui survei dan kemudian menganalisis data hasil survei ini. Dari langkah ini, kita bisa menghasilkan, misalnya, statistik tingkat kematangan penerapan sistem pengendalian internal suatu organisasi sektor publik.
Selanjutnya, pada tahap kedua kita mengumpulkan data melalui wawancara kualitatif di beberapa satuan kerja di organisasi sektor publik tersebut. Data hasil wawancara ini kemudian kita analisis dengan melihat berbagai tema yang berkembang.
Pada tahap akhir, kemudian kita melakukan inferensi (inference), yaitu dengan mentriangulasikan (triangulation) simpulan yang kita peroleh dari tahap pertama dan tahap kedua.
Selain itu, kita juga dapat mentriangulasikan berbagai teori untuk dapat memahami data yang kita analisis. Misalnya, kita mentriangulasikan teori pengendalian yang dikembangkan oleh disiplin keuangan dengan teori pengendalian yang dikembangkan oleh disiplin psikologi dan sosiologi.
Sisi positifnya, dengan mengombinasikan pendekatan kuantitatif dan kualitatif, maka kita dapat memahami penerapan sistem pengendalian internal dari berbagai perspektif di suatu organisasi sektor publik. Kombinasi pendekatan ini juga dapat meminimalkan keterbatasan pendekatan kuantitatif.
Intinya, pendekatan kualitatif digunakan bukan sekadar untuk mengonfirmasi hasil inferensi yang kita dapat dari tahap pertama yang dilakukan dengan pendekatan kuantitatif, tapi justru menjadi kunci dari penilaian maturitasnya.
Artinya, kita tidak memperdebatkan pendekatan mana yang paling baik, tetapi lebih mengandalkan kemampuan para penilai sebagai manusia untuk menginterpretasikan data.
Konsekuensinya, para penilai maturitas perlu meningkatkan keterampilannya, yaitu mereka tidak saja mesti terampil dalam menggunakan pendekatan kuantitatif, tetapi juga mesti terampil menggunakan pendekatan kualitatif. Mereka juga mesti dibekali keterampilan bagaimana mentriangulasikan hasil inferensi dari dua pendekatan ini.
Manfaat lainnya, kuesioner untuk kepentingan survei bisa didesain lebih sederhana karena hasilnya akan dikonfirmasi pada pendekatan kualitatif. Pekerjaan administratif di sisi yang dinilai (assessee) juga menjadi sangat berkurang karena fokus penilaian bukan lagi menguji keberadaan dokumen terkait penerapan sistem pengendalian internal, tetapi lebih jauh dari itu, yaitu memahami penerapan sistem pengendalian internal dari perspektif anggota organisasi melalui wawancara mendalam dan pengamatan.
Epilog
Kita perlu memahami berbagai paradigma dan menyadari bahwa selama ini ‘pola pikir’ kita masih didominasi oleh paradigma positivis. Hal ini berpengaruh pada pendekatan kita selama ini dalam menilai maturitas atas penerapan sistem pengendalian internal yang masih didominasi oleh pendekatan kuantatif.
Kemampuan kita untuk memahami keberadaan berbagai paradigma–yaitu selain paradigma positivis dan pendekatan kuantitatif–dapat menjadi langkah awal dalam meningkatkan keberhasilan penerapan sistem pengendalian internal di organisasi sektor publik Indonesia. Pemahaman ini akan memungkinkan penerapan sistem pengendalian internal semakin mengena dan memberikan manfaat bagi organisasi sektor publik dan para pegawainya.
Memahami adanya berbagai paradigma dan pendekatan ini juga akan menyadarkan kembali diri kita bahwa penerapan sistem pengendalian internal pada organisasi sektor publik pada dasarnya adalah melibatkan manusia sebagai subjek dan objek.***
Seorang ASN instansi pusat, alumnus Program S3 Ilmu Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada. Berbagai gagasannya terbilang unik, karena selalu mempertanyakan kondisi kemapanan di birokrasi. Tujuannya adalah agar birokrasi Indonesia lebih humanis, bermartabat, dan bernilai bagi publik. Anda dapat mengikuti buah pemikirannya di Instagram @mutiarizal.insight, atau di Twiter @rizal.mutia. Ia dapat dihubungi melalui email di [email protected].
tulisan ini seharusnya diviralkan di kalangan APIP, sehingga memberikan keseimbangan bagi teman-teman APIP bahkan auditor untuk lebih memahami layanan birokrasi, ketimbang sekedar mengumpulkan temuan yang kadang masih debatable
Saran insyaAllah baru saya sarankan tulisan ini di grup APIP di kabupaten saya.
Akan tetapi saran saja tidak cukup Pak Atas tanpa ada praktek dan pelaksanaan langsung oleh setiap APIP yg ada di tempat saya, yg notabene baru level 1, secara para anggota APIP nya ada sebagian yg tdk tau apa2. Istilah nya cuma sebagai pelengkap saja
Kalau di perusahaan saya pengukuran itu jelas caranya dan jelas juga tujuan serta manfaatnya.
Saya pensiunan Telkom dan saat ini sebagai staf Komisaris di Telkomsel.
Mengapa jelas..?
Karena Telkom merupakan perusahaan yang listed di NYSE. Sehingga terkena aturan UU Sarbanes Oxley.
Dampaknya adalah perusahaan dalam mengimplementasikan internal control – harus memiliki framework dan diaudit secara ketat sesuai standar PCAOB.
Sehingga untuk menilai maturitasnya sangat mudah dan jelas – tinggal membandingkan dengan framework nya saja.
Kebetulan tingkat maturitas internal control di Telkomsel juga baru saja dilakukan assesment oleh KAP Big 4 yang sudah mapan..
Terimakasih Pak Agus..
Kebetulan mmg ini ttg internal control di sektor publik yg mungkin permasalahan menjadi lbh kompleks daripada sektor privat (corporate)
Bottomline nya bukan profit, tapi services..
Ini mnimbulkan kompleksitas tersendiri tatkala pegawai berfikir bekerja akan mendapatkan keuntungan apa.
Dlm paradigma positivis, hal itu kurang diperhatikan. Hanya menganggap jika pengendalian terpasang, maka semua pegawai hrs mengikutinya, padahal kepentingan pegawai bermacam-macam, pengendalian pun bs dilakukan dgn cara unik di masing2 instansi.
Demikian pak.. terimakasih..
Setuju.. selama ini orientasi kita masih output saja. Jadi selalu menilai sesuatu dg analisa kuntitatif. Bahkan terkadang memaksa spy kualitatif di kuantitatifkan..
Terimakasih Novia,
Iya itulah paradigma positivis. Melihat realita secara generatif, sebisa mungkin dpt diukur dgn angka. Sehingga menjadi sering terlupa dgn realita yg sesungguhnya..
Saya ikut merancang awal tools penilaian Maturitas SPIP, secara konsep, tools tersebut menggunakan mixed method. Pendekatan kuantitatif ketika masuk level 3 ke atas sebenarnya tidak menjadi dominan, tetapi lebih didominasi oleh pendekatan kualitatif melalui wawancara dan observasi. Ketika dulu diujicobakan pertama kali adalah di kabupaten Sleman. Pada saat penilaian secara kualitatif menunjukkan level 3 ke atas maka tim langsung menguji praktek sebenarnya dgn cara wawancara dan observasi langsung kepada pegawai dan OPDnya (dulu samplingnya adalah kantor pemadam kebakaran). Dari hasil uji wawancara dan observasi kami menemukan bahwa praktek yang terjadi sudah bagus sehingga koreksi nilai atas penilaian dgn metode kuantitatif hanya terkoreksi sedikit.
Jadi kesimpulannya tidak ada masalah dengan tools Maturitas tetapi masalah utamanya adalah kapabilitas dari tim assessment, demikian masukannya, terima kasih.
Terimakasih Pak Ayi atas komentar dan masukannya.
Metode penilaian memang sdh bagus jika kita menggunakan paradigma positivis, di pedoman pun sudah terlihat mix nya (post positivis). Namun tulisan ini intinya untuk mengingatkan bahwa perlunya memahami beberapa paradigma yang ada di sekitar kita. Penilaian dibangun dengan paradigma apa, lalu diskusi yang beredar mengeluhkan apa. Karena di beberapa keluhan memang banyak yang bilang realita di lapangan tidak tertangkap dengan parameter penilaian yang ada. Misalnya ada instansi yang sdh level 3, tapi budaya sadar risiko masih belum muncul, masih banyak pegawai bekerja dibawah tekanan atasan, dll. Bagi penganut positivis, metode sudah dirasa tepat, tapi bagi beberapa yang menginginkan penilaian maturitas dapat mendorong pengendalian, masih belum puas pak.. hehe.. Menurut saya inilah saatnya untuk kita melakukan dialog antar paradigma dalam memahami realita.
Demikian pak.. terimakasih banyak…