Kantin kantor pagi hari, ketika kenikmatan gorengan memudar seiring notifikasi bertubi. Pengirimnya sudah bisa ditebak, pun isinya. Berawal dari tanda khas pesan yang diteruskan, diikuti dengan kata-kata:
“Cepat, ya!”
“Sudah ditunggu Bos Besar”,
dan 5 panggilan tak terjawab.
Tanpa basa basi, tanpa arahan. Sampai pada titik ini, mengeluh pun percuma. Satu-satunya jalan hanya mengerjakan apa yang diperintahkan, segera, sebisanya, sambil berharap mood Bos Besar sedang bagus sehingga tidak dapat omelan waktu pemaparan.
Jurus Bertahan Hidup Sang “Kurir” Birokrasi
Fenomena yang populer dengan istilah “eselon forwarder” sebenarnya sudah ada sejak dulu, di mana manajer kelas menengah hanya bertindak sebagai tukang pos atau kurir pengantar pesan, tanpa ada nilai tambah.
Tersangka utama jelas kompetensi, dan mungkin, sistem promosi yang mengandalkan loyalitas daripada sistem promosi yang mengandalkan kapasitas mengambil keputusan.
Namun, menyalahkan kompetensi semata justru menutupi persoalan yang lebih dalam. Banyak manajer tidak bodoh; hanya terpaksa beradaptasi pada mekanisme insentif yang aneh, di mana kesalahan prosedur dihukum lebih daripada keputusan buruk.
Dalam kondisi seperti itu, forwarding adalah strategi bertahan hidup yang logis: aman secara administratif, netral secara politis, dan sulit disalahkan.
Birokrasi yang Sekadar Lapor, Tanpa Kontrol
Dari kacamata Agency Theory, keberadaan forwarder ini menarik, sekaligus ironis. Secara teori, struktur eselon seharusnya membentuk rantai principal–agent berlapis, di mana setiap atasan mengontrak, mengawasi, dan memberi konsekuensi pada agen langsung di bawahnya.
Dalam skema ideal, setiap lapisan eselon menjalankan dua fungsi yang tak terpisahkan: menerjemahkan tujuan strategis ke dalam keputusan operasional, dan menyerap informasi lapangan ke dalam sinyal bagi pengambil kebijakan. Ketika dua fungsi ini berjalan, rantai principal–agent hidup; kontrol terjadi melalui koreksi keputusan.
Dalam praktik, relasi itu rontok di tengah jalan. Eselon menengah tidak bertindak sebagai principal, hanya sebagai relay node. Perintah diteruskan apa adanya, laporan naik ala kadarnya, dan tidak ada titik di mana seorang berkata, “keputusan ini milik saya.”
Sistem bekerja sebatas sistem logistik informasi. Tujuan hanya diturunkan sebagai instruksi, informasi hanya dinaikkan sebagai laporan, dan pertanggungjawaban berhenti pada level prosedural. Tidak ada kalibrasi, tidak ada negosiasi tujuan, dan tidak ada evaluasi keputusan.
Akibatnya, organisasi tampak sibuk tetapi nyaris tanpa pengendalian perilaku. Masalah yang sama muncul berulang, tetapi laporan kinerja baik-baik saja. Indikator pada dashboard pimpinan hijau semua, namun realitas di lapangan tetap serupa tahun sebelumya.
Di sinilah fenomena forwarder menjadi gejala, berupa manajer yang hanya menyampaikan alih-alih memutuskan. Bawahan yang hanya mengerjakan tanpa memahami; dan atasan puncak yang hanya menerima laporan namun mengabaikan sinyal. Terlihat adanya kegagalan kolektif dalam memahami bahwa struktur tidak otomatis menghasilkan kontrol.
Ketika Outcome Sekadar Jadi Angka Volume
Merujuk kembali ke Agency Theory, Setiap sistem kontrol membutuhkan tiga hal: informasi yang relevan, insentif yang mengarahkan perilaku, dan konsekuensi atas deviasi. Ketika salah satu hilang, sistem akan mencari jalan pintas.
Jika manajer menengah tidak diberi ruang untuk berbeda pendapat dan tidak diberi kewenangan untuk menyesuaikan keputusan, hasilnya adalah birokrasi yang kaya data tetapi miskin insight.
Penuh laporan tetapi minim pembelajaran. Dan ramai komunikasi tetapi kosong koordinasi. Konsekuensi praktisnya jelas lebih besar dari rasa frustasi di grup WhatsApp yang isinya bawahan semua.
Tanpa manajer yang berani mengonversi instruksi menjadi keputusan, organisasi kehilangan fungsi filtering dan sensemaking, pada titik di mana keputusan seharusnya diambil dan dipertanggungjawabkan.
Masalah makin parah ketika organisasi mempraktikkan direct cascading tanpa proses penerjemahan. Indikator tingkat impact—misalnya “menurunnya tingkat kemiskinan secara nasional”—diturunkan mentah ke kepala seksi atau supervisor yang tidak punya leverage kebijakan, anggaran, atau kewenangan lintas unit.
Padahal, dalam kerangka IPOOI (Input–Process–Output–Outcome–Impact), lapisan bawah hanya menguasai input, proses, dan sebagian output. Ketika mereka dipaksa memikul outcome atau impact, relasi principal–agent ambruk, karena agen tidak memegang instrumen untuk mempengaruhi variabel yang diukur.
Praktik cascading seperti itu menimbulkan ilusi kontrol. Di atas kertas, alignment terlihat rapi: Indikator Impact di Eselon I sama semangatnya dengan indikator di Eselon IV. Namun di lapangan, manajer kelas bawah terpaksa mendefinisikan ulang indikator agar dapat dikerjakan—biasanya bergeser ke aktivitas atau volume.
Outcome berubah menjadi jumlah rapat, jumlah sosialisasi, atau jumlah laporan. Bukan karena bawahan tidak paham hasil akhir, melainkan karena mereka tidak memiliki akses ke instrumen perubahan. Direct cascading mengabaikan bahwa outcome dan impact adalah produk dari banyak keputusan lintas level dan lintas fungsi.
Kelemahan direct cascading juga terlihat dalam cara evaluasi dilakukan. Ketika impact diturunkan mentah, kegagalan di tingkat bawah menjadi konsekuensi terstruktur, sistematis dan masif.
Supervisor tidak bisa menurunkan angka kemiskinan, memperbaiki iklim investasi, atau mengurangi tingkat risiko korupsi nasional, tetapi sistem menuntut mereka untuk “berkontribusi” pada indikator tersebut.
Hasilnya paradoks: perencanaan terlihat semakin strategis, namun jauh dari realitas tindakan. IPOOI mengingatkan bahwa kontrol efektif terjadi ketika setiap level dimintai pertanggungjawaban atas level variabel yang benar-benar berada dalam jangkauan keputusannya.
Dalam konteks ini, forwarder muncul sebagai produk logika organisasi yang salah membaca hubungan antara strategi dan operasi. Perencanaan kinerja sering dimulai dari “apa yang ingin dicapai negara”, tetapi kemudian meloncat tanpa jembatan ke “apa yang harus dilakukan unit kerja”.
Di antara dua titik itu seharusnya ada ruang desain kebijakan: siapa memegang tombol apa, di level mana keputusan diambil, dan instrumen mana yang bisa mengubah perilaku atau kondisi. Ketika ruang itu hilang, cascading berubah menjadi dari kontrak kinerja menjadi transmisi target.
Manajer kelas menengah akhirnya menjadi orang yang “bertanggung jawab atas hal yang tidak bisa dikendalikan”—situasi yang disebut sebagai impossible contract. Pada titik tertentu, forwarding muncul sebagai respons struktural yang rasional terhadap distribusi instrumen kerja yang timpang.
Tidak mengejutkan jika kemudian budaya birokrasi dipenuhi aktivitas simbolik namun hubungan kausalnya kabur.
- Apakah sosialisasi benar-benar mengubah perilaku?
- Apakah rapat koordinasi dapat membuat laut Indonesia jadi 60% bersih?
Tidak ada yang bertanya, karena pertanyaan seperti itu mengganggu kenyamanan administratif. Dalam dunia forwarder, kegiatan adalah bukti, dimana volume menjadi pengganti outcome.
Mengembalikan Hak untuk Memutuskan
Kembali lagi, akar persoalan berada pada cara kita memahami apa itu kinerja. Mungkin sudah saatnya kinerja diukur dari kualitas keputusan—jenis keputusan yang menghubungkan input dan process ke output, dan output ke outcome, dan outcome ke impact, sesuai batas kewenangan yang diberikan.
- Tanpa hak untuk mengambil keputusan, cascading cuma menghasilkan tekanan;
- Tanpa insentif atas keberhasilan memutuskan, struktur eselon hanya meneruskan;
- Tanpa konsekuensi terhadap pengambilan keputusan, ketercapaian indikator hanya ilusi.
Mengembalikan fungsi principal–agent berarti mengembalikan hak manajer untuk memutuskan, salah, dan belajar.
Dari sinyal itulah reformasi kinerja bisa dimulai.
Solusi tidak dimulai dari membantai struktur (baca: menghilangkan eselon III dan IV) atau menambah aturan, tetapi dari mengembalikan fungsi keputusan ke titik-titik yang kehilangannya.
Jika forwarder lahir karena kewenangan dan akuntabilitas terpisah, maka obatnya adalah menyatukan dua hal itu lagi. Manajer menengah harus diberi hak untuk menolak atau menyesuaikan instruksi jika perangkat kendalinya tidak tersedia.
Dalam Agency Theory, kontrak kinerja hanya adil jika agen memegang instrumen untuk mempengaruhi variabel yang dikontrakkan. Tanpa itu, cascading adalah fiksi manajerial.
Revitalisasi Peran Bappenas
Penataan ulang juga perlu menyentuh cara kita mendesain indikator. Indikator impact dan outcome harus berhenti turun di level yang tidak punya instrumen kebijakan. Di bawahnya, indikator diterjemahkan menjadi output, process, dan input yang relevan dengan IPOOI.
Tampak sederhana, namun mengubah arah arus pengendalian berfokus pada proses dan output yang secara kausal menuntun ke dampak. Evaluasi pun harus bergeser menjadi “Apakah proses dan output yang dikendalikan level ini mempengaruhi outcome dan impact di atasnya?”.
Di sinilah peran lembaga perencana seperti Bappenas menjadi krusial. Sebagai arsitek sistem kinerja nasional, Bappenas memiliki otoritas strategis untuk memastikan cascading tidak berhenti pada ritual alignment. Penguatan metodologi IPOOI, penataan ulang hierarki indikator, dan penegasan konsep instrumen pengendalian per level adalah pekerjaan rumah yang tak bisa didelegasikan.
Peran Bappenas harus ditingkatkan dari penjaga konsistensi redaksi menjadi penjaga alur logika kausalitas. Jika fungsi itu dijalankan dengan serius, forwarder kehilangan habitatnya, dan manajer kembali menjadi pengambil keputusan.
Perbaikan berikutnya menyangkut pendelegasian. Birokrasi kita gemar menurunkan target, tetapi pelit menurunkan instrumen pelaksanaannya. Jika outcome mengandung unsur lintas sektor, lintas level, atau lintas otoritas, maka cascading harus disertai pendelegasian instrumen: akses data, ruang koordinasi, diskresi anggaran, atau kewenangan teknis.
Repotnya, pada kasus tertentu, ada penekanan bahwa kekurangan uang dan orang bukan masalah, yang artinya, bahkan manajer kelas menengah pun tidak punya kewenangan untuk mempengaruhi input sebagai modal dasar pengambilan keputusan.
Akibatnya, organisasi hanya memproduksi pejabat yang bertanggung jawab atas sesuatu yang tidak dapat mereka ubah. Maka, diperlukan mekanisme negosiasi atas target dan indikator, sesuai dengan instrumen yang didelegasikan.
Selain itu, sistem evaluasi perlu berhenti menghakimi angka akhir dan mulai membaca deviasi dalam proses. Banyak manajer menutup informasi buruk karena takut mengganggu skor, level, atau indeks, padahal sinyal deviasi adalah sumber pembelajaran strategis.
Ketika Bappenas merancang siklus evaluasi tahunan, dimensi pembelajaran harus diletakkan sejajar dengan dimensi kepatuhan. Outcome yang tidak tercapai bukan kegagalan jika organisasi dapat menjelaskan proses, hipotesis kebijakan, dan hambatan kausalnya.
Dengan mengembalikan relasi kausal, mendistribusikan instrumen secara adil, dan mengubah pola evaluasi, struktur eselon akan memperoleh fungsi yang hilang: menyaring instruksi, mengolah informasi, dan mengikat akuntabilitas pada keputusan.
Bappenas dapat memimpin transformasi ini melalui desain sistem kinerja yang masuk akal secara organisasi, karena negara membutuhkan rantai keputusan yang hidup. Forwarder akan punah perlahan karena kehilangan insentif untuk muncul, dan birokrasi kembali menjalankan fungsi utamanya: membuat keputusan yang mengubah keadaan.
0 Comments