Pendahuluan
Keberhasilan Indonesia untuk menjadi sebuah negara yang maju, mandiri, sejahtera, adil dan makmur sangat ditentukan oleh suksesnya pelaksanaan pembangunan di daerah provinsi, kabupaten dan kota. Itulah konsekuensi logis dari penerapan sistem negara kesatuan yang didesentralisasikan. Kesuksesan Indonesia bersumber dari akumulasi kesuksesan daerah-daerah otonom dalam membangun dan dalam mengatasi permasalahan-permasalahan bangsa yang sebenarnya memang tersebar di seluruh pelosok negeri ini. Dengan bahasa yang lebih sederhana, Indonesia maju jika daerah-daerahnya maju, begitu pula sebaliknya Indonesia gagal jika daerah-daerahnya gagal.
Salah satu elemen yang sangat menentukan keberhasilan daerah dalam melaksanakan pembangunan adalah birokrasi. Sebagai pelaksana dari setiap kebijakan yang dihasilkan oleh daerah, birokrasi menempati posisi yang sangat penting dalam mengejawantahkan konsep-konsep kebijakan daerah menjadi sebuah karya yang bisa dinikmati oleh masyarakat. Di tangan birokrasi, kebutuhan masyarakat yang disampaikan lewat saluran-saluran aspirasi yang resmi terjawab sebagai program-program pembangunan.
Dengan demikian, kemajuan atau kegagalan Indonesia sebagai sebuah bangsa, sangat bergantung pada kualitas birokrasi. Kehadiran birokrasi yang profesional untuk mengurus kepentingan rakyat merupakan keniscayaan. Karena tanpa profesinalisme, birokrasi takkan mampu menjalankan fungsi dan perannya memajukan Indonesia dan mengatasi masalah bangsa di tengah alam desentralisasi ini.
Sayangnya, sosok dan postur birokrasi profesional yang bisa berkontribusi terhadap proses pemajuaan bangsa, memiliki kinerja yang tinggi, dan mumpuni dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawabnya, masih menjadi harapan yang terlalu muluk-muluk. Apalagi jika sorotan itu diarahkan pada kondisi birokrasi yang hidup di alam desentralisasi dan otonomi daerah, karena birokrasi di daerah masih tunduk di bawah kekuasaan kepala daerah dalam arti yang sesungguhnya.
Masalah Yang dihadapi Birokrasi di Daerah
Birokrasi di daerah sejak kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah berjalan efektif tahun 2001 lalu tetap berbentuk birokrasi patrimonial. Relasi politisi – birokrasi yang tidak seimbang dengan politisi berada di posisi superior dan birokrasi di sisi sebaliknya, tetap menjadi bagian dari budaya birokrasi kita. Hal yang tidak berubah dari kondisi pada masa Orde Baru dulu. Bahkan jika diamati lebih jauh, patrimonialisme birokrasi saat ini justru semakin parah. Jika pada zaman Orde Baru, birokrasi relatif hanya terikat pada monoloyalitas politik kepada salah satu kontestan pemilu bernama Golongan Karya, dan itu terjadi secara nasional. Namun dalam era reformasi sekarang ini, loyalitas birokrasi harus diberikan kepada “siapapun” yang karena proses pemilihan langsung, tiba-tiba menjelma menjadi pejabat pembina kepegawaian.
Fenomena birokrasi patrimonial di Indonesia telah terjadi bahkan sejak Indonesia belum merdeka. Birokrasi Patrimonal menurut Eisenstadt memiliki ciri-ciri: pertama, pejabat-pejabat disaring atas dasar kriteria pribadi dan politik; kedua, jabatan dipandang sebagai sumber kekayaan atau keuntungan; ketiga, pejabat-pejabat mengontrol, baik fungsi politik maupun administratif, karena tidak ada pemisahan antara sarana-sarana produksi dan administrasi; keempat, setiap tindakan diarahkan oleh hubungan pribadi dan politik.
Birokrasi dipolitisasi dan dimobilisasi untuk kepentingan orang tertentu. Birokrasi dipaksa melayani “pembinanya” agar bisa tetap survive. Fungsi dan peran birokrasi sebagai pelaksana kebijakan terdistorsi oleh kepentingan penguasa. Mereka disodori pilihan sulit antara menuruti keinginan kepala daerah yang belum tentu sesuai dengan etika dan aturan, atau akan kehilangan posisi dalam struktur pemerintahan. Inferioritas birokrasi semakin rentan ketika praktek transaksional terjadi dalam pemilihan dan penempatan pejabat-pejabat birokrasi. Jabatan ditawarkan dengan harga tertentu yang menciptakan pola pembinaan karier yang karut marut, tidak proporsional dan primitif.
Operasi Tangkap Tangan (OTT) Bupati Klaten beberapa waktu lalu adalah satu dari kemungkinan banyak kasus serupa yang terjadi di tanah air. Banyak orang yang meyakini bahwa fenomena itu merupakan puncak gunung es. Terjadi pada banyak daerah, namun sulit terdeteksi karena modus operandinya sangat rapi dan sulit dibuktikan. Pembina Kepegawaian yang seharusnya merupakan jabatan terhormat dan mulia, menjelma menjadi senjata yang moncongnya mengarah tepat ke jantung birokrasi.
Jika relasi politisi – birokrasi yang tidak seimbang tersebut terus terjadi di daerah, maka cita-cita luhur memajukan Indonesia melalui kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, bisa dipastikan tidak akan pernah bisa terwujud. Karena birokrasi yang menjadi ujung tombaknya tidak bekerja untuk rakyat. Kekayaan negara yang seharusnya dimanfaatkan bagi kepentingan rakyat menguap di tangan para pemburu rente (rent seeker). Dan sebagai akibatnya, rakyat tetap tak beranjak dari ketertinggalan dan keterbelakangan. Dengan kata lain, desentralisasi dan otonomi daerah hanya menguntungkan orang-orang tertentu. Bukan bangsa, bukan negara, apalagi rakyat.
Dari uraian di atas, terlihat dengan jelas bahwa superioritas politisi atas birokrasi yang terjadi di daerah mempunyai dampak yang sangat merugikan kehidupan berbangsa dan bernegara, dalam upaya mencapai tujuan nasional. Untuk itu, diperlukan upaya membebaskan birokrasi dari tekanan politik yang memengaruhi kinerja birokrasi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Untuk itu dalam tulisan yang singkat ini, akan dibahas tentang langkah-langkah yang harus dilakukan agar birokrasi terbebas dari tekanan politisi yang bersifat negatif.
Membebaskan Birokrasi dari Politisi
Membebaskan birokrasi dari tekanan politisi secara konseptual memang tidak mudah. Penyesuaian dan perubahan dengan berbagai regulasi harus dilakukan. Akan tetapi langkah-langkah konstruktif seperti itu harus ditempuh demi menghasilkan birokrasi netral yang bisa bekerja secara profesional bagi kepentingan rakyat secara keseuruhan.
Langkah pertama yang dapat dilakukan adalah meninjau status pejabat pembina kepegawaian yang diberikan kepada kepala daerah. Pejabat Pembina Kepegawaian adalah pejabat yang diberikan wewenang untuk melakukan pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian PNS. Di daerah provinsi, kabupaten dan kota, jabatan itu berada di tangan Kepala Daerah.
Sebenarnya penyematan jabatan sebagai pembina kepegawaian kepada kepala daerah merupakan konsekuensi dari pelaksanaan desentralisasi administrasi. Harapannya, kepala daerah yang telah menerima pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat memiliki kewenangan yang cukup untuk melakukan pengaturan dan penataan birokrasi di daerah bagi kepentingan masyarakat setempat. Akan tetapi dalam perkembangannya, jabatan itu justru dimanfaatkan oleh sejumlah kepala daerah untuk memuluskan praktek kolusi dan nepotisme di dalam penyusunan struktur organisasi dan penempatan pejabat-pejabat birokrasi dalam jabatan struktural.
Kewenangan yang terlalu besar memang cenderung mendorong pemegangnya melakukan penyelewengan. Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely (Lord Acton). Berdalih karena perbedaan visi, atau untuk mengembalikan pengeluaran selama proses pilkada, kepala daerah memanfaatkan kewenangannya itu untuk menekan birokrasi atau menggunakan birokrasi untuk kepentingan pribadi dan golongan. Melakukan praktek-praktek tidak terpuji terhadap birokrasi, yang ujung-ujungnya merugikan implementasi kebijakan daerah.
Solusi sederhana yang ditawarkan untuk mengatasi hal tersebut adalah meninjau kewenangan kepala daerah sebagai pejabat pembina kepegawaian. Kewenangan mengangkat, memindahkan dan memberhentikan aparat dalam jabatan struktural sebaiknya ditempatkan pada sebuah lembaga (semacam KASN) yang dibentuk di daerah. Untuk menjamin kinerja birokrat, lembaga tersebut secara obyektif melakukan seleksi dan mutasi secara obyektif dalam usaha menyediakan tenaga-tenaga ahli dan kompeten bagi pencapaian visi dan misi kepala daerah selama masa jabatannya.
Yang kedua dengan mendorong peningkatan profesionalisme birokrasi sehingga memiliki kemampuan yang “tidak tergantikan”. Perlakuan politisi terhadap birokrasi seperti itu biasanya terjadi karena adanya oknum aparat birokrasi yang berkualitas rendah. Bagi birokrat seperti itu, situasi tersebut dapat menjadi jalan yang lebih mudah dalam mendapatkan promosi dan perbaikan nasib. Ironisnya, pegawai negeri dengan kualifikasi rendah seperti itu masih menjadi bagian terbesar dalam struktur birokrasi di daerah. Bahkan seleksi terbuka yang dilakukan berdasarkan UU ASN dewasa ini, cenderung hanya lebih memudahkan kepala daerah dalam melegitimasi praktek spoil system di dalam tubuh birokrasi.
Optimalisasi kemampuan birokrat sampai pada level tertentu akan menanamkan rasa percaya diri yang tinggi di kalangan birokrat sehingga mengurangi keinginan untuk “menyembah” kepada kepala daerah hanya untuk sebuah posisi dalam struktur pemerintahan. Yang terbaik tentu saja adalah ketika seluruh pegawai berada pada kualitas yang rata-rata tinggi sehingga secara kumulatif, dibawah pimpinan seorang birokrat senior bisa memiliki posisi tawar yang tinggi sehingga tidak mudah terkooptasi. Birokrasi yang profesional, bisa menjadi penasehat bagi politisi dalam perumusan dan pembuatan kebijakan daerah. Dengan integritas dan kompetensi yang mumpuni, relasi politisi – birokrasi yang terbentuk di daerah dapat berjalan harmonis dalam posisi yang setara.
Kesimpulan
Politisi dan Birokrasi merupakan dua dari sejumlah elemen yang membentuk sebuah sistem politik. Di daerah, kavling politisi dihuni oleh kepala daerah dan wakilnya, serta pimpinan dan para anggota DPRD. Mereka inilah yang bertugas sebagai pembuat kebijakan. Sedangkan kavling birokrasi, diisi oleh para birokrat yang kemudian disematkan label sebagai pelaksana kebijakan. Penyusunan dan pembuatan kebijakan adalah proses politik, selebihnya, adalah proses administrasi yang menjadi tanggung jawab birokrasi. Dari sini sebenarnya terlihat bahwa antara kedua posisi tersebut terdapat kesetaraan. Keduanya berdiri sejajar untuk saling melengkapi satu sama lain. Politisi tidak mungkin bisa mewujudkan kebijakan-kebijakannya terhadap rakyat jika tidak dilaksanakan oleh birokrasi, dan sebaliknya birokrasi tidak bisa bekerja secara terarah jika tidak dipandu oleh rumusan kebijakan yang dibuat oleh politisi.
Kedua elemen ini harus bersinergi membentuk jalinan kerja sama yang harmonis untuk melahirkan kebijakan yang bermanfaat bagi rakyat. Apalagi dalam situasi tertentu, proses perumusan dan pembuatan kebijakan akan berjalan lebih efektif ketika birokrasi yang berisi orang-orang ahli di bidangnya turut berkontribusi. Sehingga tidak seharusnya politisi mengkooptasi birokrasi bagi kepentingan pribadi atau golongan tertentu.
ASN di Badan Penelitian dan Pengembangan Kabupaten Wajo. Tulisan Andi P. Rukka sangat khas, berusaha mengkritisi ketidakberdayaan sebagian besar birokrat di negeri ini.
Wah sip tulisannya pak Andi, memang fenomena di daerah seperti itu saat ini. Namun saya menawarkan solusi lain yang menempatkan dua sisi tersebut politisi dan birokrat dalam posisi seimbang. Bukan dengan membentuk lembaga semacam KASN di daerah, karena fenomenanya bisa jadi akan tetap hanya bergeser pelakunya ke KASN yang juga sangat mungkin penentuan personilnya ada kecenderungan2 politik juga.
Yang paling mungkin sebenarnya adalah membuat kebutuhan akan birokrasi yg baik itu menjadi kebutuhan siapapun partai politik apapun, karena apabila mereka salah satu dari parpol itu berkuasa mereka membutuhkan birokrasi yang handal untuk membantu mengeksekusi target2 pembangunannya.
Hal ini harus dibangun dengan sadar, bisa dimulai dari kampus-kampus atau fakultas-fakultas ilmu politik yang menempatkan hal ini menjadi pembelajaran utamanya. Kemudian harus dilakukan pula oleh negara melalui lemhanas atau lembaga2 yang bertugas dlm pembinaan partai politik. Kemudian juga oleh partai politik itu sendiri, sekolah-sekolah partai yang saat ini juga sudah ada harus diperkuat dengan materi-materi ini juga.
Karena ini tanggungjawab bersama, partai politik yang masih menggunakan pendekatan2 pragmatis untuk mengeksekusi target2nya yang rawan pada munculnya tindakan koruptif makin lama akan tidak laku. Recruitmen ASN sudah diperbaiki saat ini, recruitmen parpol juga sudah mulai ada upaya perbaikan. Harus makin diperkuat. Yang belum mgkn political will yang lebih kuat lagi dengan merevisi UU Parpol. Kalau parpol2 menyadari ini kebutuhan mereka juga niscaya akan terwujud. ASN sesuai UU harus netral disamping itu dia juga harus loyal kepada pemerintah tanpa memandang parpol apa yang sedang memerintah. Parpol tidak perlu memilih2 ASN yg dekat dg dia karena semua ASN wajib membantunya saat mereka memerintah, dengan demikian kecenderungan merebaknya nepotisme di daerah otomatis tidak akan terjadi lagi, tidak ada satupun ASN yang ingin bermasalah dengan tindak pidana korupsi, parpol tentu juga tidak.