Menuju Money Follows Program Melalui Resource Forum: Studi Kasus Kementerian Keuangan

Prolog

Perencanaan dan penganggaran merupakan proses penting suatu organisasi. Dari proses ini, kita bisa mengetahui ke mana arah suatu organisasi. Itulah sebabnya proses ini mesti terus diperbaiki guna merealisasikan perencanaan dan penganggaran yang lebih kredibel, termasuk di lingkungan birokrasi.

Salah satu upaya perbaikan yang dilakukan terkait proses perencanaan dan penganggaran ini di Indonesia adalah dengan memperkenalkan prinsip ‘money follows program’ sebagai pengganti ‘money follows function’. Prinsip ini dikemukakan pertama kali oleh Presiden Jokowi pada saat kick-off penyusunan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) tahun 2017.

Pada waktu itu, Jokowi mengarahkan agar anggaran kementerian/lembaga lebih dialokasikan pada kegiatan yang menjadi agenda prioritas pembangunan nasional. Sebab, sudah menjadi suatu kebiasaan buruk kementerian/lembaga di Indonesia yang cenderung mengalokasikan anggarannya secara merata, yang dikenal sebagai “peanut butter costing”, yaitu mereka kurang melihat prioritas apa yang mesti dilakukan.

Di masa lalu, alokasi anggaran ini biasanya hanya berdasarkan pada tugas dan fungsi saja, tetapi tidak berorientasi pada program prioritas nasional.

Dengan money follows program, anggaran yang diterima sebuah unit organisasi di sebuah kementerian/lembaga akan disesuaikan dengan karakteristik program yang menjadi tugas dan fungsi utamanya.

Misalnya, di Kementerian Keuangan, unit Direktorat Jenderal Pajak akan memperoleh alokasi anggaran yang lebih besar dibandingkan dengan unit Sekretariat Jenderal. Alasannya, tugas dan fungsi Direktorat Jenderal ini sangat strategis dalam mengumpulkan penerimaan negara, baik melalui intensifikasi maupun ekstensifikasi.

Melalui pergeseran paradigma money follows program ini diharapkan organisasi publik di Indonesia akan berpikir visoner dalam merencanakan dan mengelola anggarannya sesuai dengan grand design dan misi organisasi.

Operasionalisasi Money Follows Program di Kementerian Keuangan

Belanja pemerintah dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) tahun 2018 adalah Rp2.204,3 triliun. Dalam APBN ini, Kementerian Keuangan termasuk dalam sepuluh kementerian dengan anggaran yang terbesar, yaitu Rp45,7 triliun.

Hal tersebut memberikan beberapa konsekuensi. Pertama, Kementerian Keuangan mesti mempertanggungjawabkan anggaran tersebut secara akuntabel dan transparan.

Kedua, Kementerian Keuangan akan menjadi role model pengelolaan keuangan negara yang memberikan nilai tambah melalui pendekatan yang inovatif.

Ketiga, Kementerian Keuangan mesti membuktikan sistem manajemen keuangannya dapat direplikasi ke instansi lain.

Memperhatikan beberapa konsekuensi tersebut, Kementerian Keuangan telah mengimplementasikan apa yang disebut dengan ‘resource forum’.

Jika diperhatikan, forum ini sejalan dengan upaya mencapai prinsip money follows program. Sebab, forum ini membahas usulan rencana kerja dan inisiatif strategis organisasi tahun yang akan datang dengan memperhatikan capaian tahun sebelumnya dan proyeksi tahun berjalan.

Forum ini adalah sarana komunikasi antara pengelola fungsi sumber daya dan pengelola fungsi teknis untuk menyepakati target kinerja dan dukungan penganggaran yang dibutuhkan.

Secara periodik, forum ini dilakukan secara berjenjang, baik di tingkat kementerian maupun tingkat unit organisasi eselon I. Forum dilakukan pada saat penyusunan rencana kerja atau pagu indikatif, penyusunan Rencana Kerja Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-K/L) atau pada saat pagu anggaran, dan pada saat alokasi pagu anggaran. Tujuannya adalah terciptanya rasa kepemilikan (ownership) dan komitmen dari pemilik kegiatan prioritas.

Secara berjenjang resource forum ini dimulai dari penyusunan anggaran unit eselon I, di mana para manajer masing-masing unit eselon I yang mengelola sumber daya organisasi bertemu secara periodik, yaitu unit kerja yang menangani organisasi dan kinerja, SDM, keuangan, serta teknologi informasi. Pada praktiknya, forum ini dipimpin oleh kepala biro umum atau sekretaris di inspektorat jenderal, direktorat jenderal, dan badan.

Masing-masing manajer sumber daya pada forum ini berkoordinasi sesuai dengan tugas dan fungsinya. Sebagai contoh, manajer organisasi dan kinerja bertanggung jawab dalam hal penyusunan rencana dan pengukuran kinerja, manajer SDM melakukan analisis kebutuhan dan pengembangan SDM, manajer aset mengidentifikasi dan menyusun rencana kebutuhan aset, serta manajer teknologi dan informasi menyusun kebutuhan pengelolaan operasional infrastruktur dan aplikasi teknologi informasi. Di sisi lain, manajer keuangan menyusun penganggaran organisasi dengan memperhitungkan implikasi dari rencana kebutuhan unit kerja lainnya, baik pada belanja operasional maupun non-operasional dengan mempertimbangkan strategi dan prioritas anggaran.

Hasil pembahasan forum ini didokumentasikan oleh kepala biro umum atau para sekretaris untuk disampaikan kepada pimpinan unit eselon I sebagai bahan dalam penyusunan ‘pernyataan anggaran (budget statement)’.

Pernyataan ini merupakan surat pernyataan komitmen pimpinan unit organisasi eselon I dalam merencanakan dan melaksanakan anggaran sesuai dengan program kerja dan inisiatif baru.

Tujuan penyusunan pernyataan anggaran ini adalah agar pimpinan unit organisasi eselon I selaku penangung jawab program berpartisipasi dan peduli dalam penyusunan anggaran dan bertanggung jawab atas anggaran unit yang telah disusun berdasarkan target kinerja yang akan dicapai.

Pernyataan anggaran ini disusun pada tahun anggaran sebelumnya yang menjelaskan secara singkat dan relevan outcome yang akan dicapai, serta bagaimana cara pencapaian outcome.

Pernyataan ini merinci program kerja yang berkontribusi dalam pencapaian outcome sesuai dengan logic model beserta penanggung jawab masing-masing program. Selanjutnya, di dalam pernyataan ini dijelaskan usulan inisiatif baru dan penanggung jawabnya. Selain itu, pada pernyataan ini juga dicantumkan anggaran masing-masing program dan inisiatif baru.

Setelah forum pada tingkatan unit organisasi eselon I selesai dilaksanakan, selanjutnya dilaksanakan forum pada tingkatan kementerian.

Forum pada tingkatan ini melibatkan para manajer sumber daya di Kementerian Keuangan, yaitu, antara lain Kepala Biro Perencanaan dan Keuangan, Kepala Biro Perlengkapan, Kepala Biro Organisasi dan Tata Laksana, Kepala Biro Sumber Daya Manusia, Kepala Pusat Harmonisasi dan Analisis Kebijakan, serta Kepala Pusat Informasi dan Teknologi Keuangan.

Pelaksanaan forum pada tingkatan kementerian ini dipimpin oleh Sekretaris Jenderal setelah penyampaian pernyataan anggaran dari unit organisasi eselon I. Biasanya, hal-hal yang dibahas pada forum ini mencakup beberapa hal.

Pertama, evaluasi kinerja keuangan level kementerian tahun anggaran sebelumnya (X-1). Kedua, penentuan prioritas usulan anggaran unit eselon I tiga tahun anggaran berikutnya (X+1, X+2, dan X+3). Ketiga, pembahasan kegiatan unggulan tiga tahun anggaran berikutnya. Keempat, harmonisasi berbagai usulan, seperti usulan anggaran kediklatan, teknologi informasi, aset, serta sumber daya manusia. Kelima, persiapan pembahasan anggaran Kementerian Keuangan dengan Komisi XI DPR RI.

Hasil forum pada tingkatan kementerian ini adalah ‘pernyataan komitmen (commitment letter)’ yang akan disampaikan kepada dan ditindaklanjuti oleh unit organisasi eselon I. Pernyataan ini menegaskan komitmen para pihak dalam mengawal usulan anggaran yang dituangkan dalam pernyataan anggaran dan menjadi arah kebijakan anggaran untuk dipedomani oleh seluruh pihak di Kementerian Keuangan.

Tantangan Implementasi dan Langkah ke Depan

Perubahan menuju money follows program di Kementerian Keuangan bukanlah tanpa tantangan. Terlebih lagi karena praktik ‘business as usual’ telah berjalan cukup lama di Kementerian Keuangan. Karena itu, perubahan menuju money follows program ini memerlukan dorongan yang melibatkan seluruh unsur pimpinan.

Komitmen atas anggaran yang disusun juga mesti ditunjukkan dengan keseriusan dan perhatian yang tinggi oleh seluruh pimpinan. Komitmen pimpinan dan koordinasi semua pihak juga akan berimplikasi pada kinerja sumber daya organisasi.

Memang, kebiasaan lama terkait pengalokasian anggaran yang hanya fokus pada kegiatan rutin dan kurang memperhatikan hal-hal bersifat strategis tidak bisa diubah dalam waktu singkat. Dalam praktiknya, seringkali hal strategis tidak masuk ke dalam perencanaan dan penganggaran.

Namun, Kementerian Keuangan secara internal selalu berusaha mengarahkan agar kegiatan strategis dapat tercukupi alokasi anggarannya dari memfokuskan kembali (refocusing) alokasi anggaran yang kurang strategis. Sebagai contoh, selain dengan mengalokasikan kembali (reallocate) anggaran antar kegiatan, Kementerian Keuangan juga mengalokasikan kembali anggaran antar program atau antar unit organisasi eselon I.

Tidak kalah pentingnya, setelah perumusan prioritas anggaran, Kementerian Keuangan juga melaksanakan proses quality assurance, yaitu pemantauan dan evaluasi guna memastikan pelaksanaan anggaran telah on track, sesuai dengan perencanaan yang disusun, dan sebagai feedback meningkatkan kualitas proses penyusunan anggaran di masa berikutnya.

Proses ini mencakup beberapa hal. Pertama, evaluasi konsistensi pencapaian sasaran kinerja, yang meliputi volume keluaran dan indikator kinerja kegiatan dalam RKA-K/L sesuai dengan sasaran kinerja yang tertuang pada Rencana Kerja Kementerian/Lembaga (Renja K/L) dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP).

Kedua, evaluasi kesesuaian total pagu anggaran dalam RKA-K/L dengan pagu anggaran dari DPR RI.

Ketiga, pemantauan kepatuhan dalam penerapan kaidah-kaidah perencanaan penganggaran, seperti penerapan Standar Biaya Masukan (SBM) dan Standar Biaya Keluaran (SBK), penggunaan akun, dan pembatasan penggunaan produk impor.

Keempat, penelaahan kelengkapan dokumen pendukung RKA-K/L, seperti RKA Satker, TOR/RAB, dan dokumen pendukung terkait lainnya.

Kelima, penelaahan rincian alokasi anggaran yang digunakan untuk mendanai inisiatif baru atau rincian anggaran angka dasar yang mengalami perubahan pada level komponen.

Keenam, evaluasi kepatuhan dalam pencantuman tematik APBN pada level keluaran yang dihasilkan.

Melalui berbagai upaya yang berkelanjutan menuju money follows program tidaklah berlebihan jika disimpulkan bahwa Kementerian Keuangan telah terus berupaya memfokuskan anggarannya guna menunjang pencapaian kinerja strategis pemerintah, utamanya atas program-program yang memiliki leverage nasional tinggi.***